Conoscere la controriforma per contrastarla (prima versione)

MAGISTRATURA DEMOCRATICA CONOSCERE LA CONTRORIFORMA PER CONTRASTARLA

ovvero

TUTTO QUELLO CHE AVRESTI VOLUTO SAPERE SULLA CONTRORIFORMA E NON HAI MAI OSATO CHIEDERE

 

1. Premessa / 2. Decreti legislativi e tempi / 3. Le norme entrate in vigore / 4. Accesso in magistratura / 5. Funzioni giudicanti – requirenti / 6. Carriera / 7. Trasferimenti / 8. Incarichi direttivi e semidirettivi / 9. Temporaneità delle funzioni e degli incarichi / 10. Scuola della magistratura / 11. Ufficio del P.M. / 12. Consigli Giudiziari e Consiglio direttivo della Corte di Cassazione / 13. Commissioni di concorso e primato della Cassazione

 

1. Premessa

Analizzare gli effetti della legge delega di riforma dell'ordinamento giudiziario e delle prime bozze di decreti legislativi approvati dal Consiglio dei ministri non significa cambiare atteggiamento verso una controriforma che abbiamo sempre ritenuto e continuiamo a ritenere pessima.

Il problema è di essere adeguatamente informati perché solo conoscendo adeguatamente le diverse previsioni è possibile superare incertezze, timori e inerzie, costruendo una risposta collettiva e predisponendo adeguate contromisure.

Bisogna conoscere adeguatamente quanto prevedono le varie norme sia per contrastarle, sia per ridurre i danni. Devo dire che un'attenta lettura sia della legge delega che dei decreti legislativi non è incoraggiante, scoprendo in ogni momento ulteriori aspetti negativi e contenuti quanto mai approssimativi e spesso di difficilissima attuazione. Ciò è incrementato da una tecnica legislativa di bassissimo profilo adottata per la stesura dei decreti legislativi che prevalentemente si limita a ripetere quanto già espresso nella legge delega, senza risolvere alcuno dei problemi interpretativi che esistevano. Problemi che, a questo punto dovranno risolvere per certi versi il C.S.M., che si troverebbe a interpretare e attuare nel concreto molte delle previsioni, e per altri versi le autorità giurisdizionali, a partire dalla corte Costituzionale per finire con il TAR del Lazio che si troveranno subissati di questioni di costituzionalità e di legittimità.

D'altro canto, per fortuna, non vi è certezza alcuna che i Decreti Legislativi vengano davvero realizzati. Anche nell'ipotesi più negativa, che vedrebbe una loro approvazione all'inizio del prossimo anno, in questa legislatura i decreti non verranno in concreto realizzati. Il tempo per evitare la concretizzazione di una riforma sciagurata c'è. Come sempre dipende anche da noi.

 

 

DECRETI LEGISLATIVI E TEMPI

 

La legge delega prevede l’emissione di 15 Decreti legislativi sulle seguenti materie:

 

1. Accesso in magistratura (art.1 comma 1 lett.a).

2. Progressione economica e delle funzioni (art.1 comma 1 lett.a).

3. Competenze dei dirigenti amministrativi degli uffici giudiziari (art.1 comma 1 lett. a).

4. Scuola superiore della magistratura, tirocinio, formazione e aggiornamento professionale (art.1 comma 1 lett.b).

5. Consigli Giudiziari e Consiglio direttivo della Cassazione (art.1 comma 1 lett.c).

6. Ufficio del P.M.(art.1 comma 1 lett.d).

7. Organico di Cassazione (art.1 comma 1 lett.e).

8. Illeciti disciplinari e sanzioni (art.1 comma 1 lett.f).

9. Incarichi extra-giudiziari (art.1 comma 1 lett.g).

10. Coordinamento normativo e normativa transitoria (art. 1 comma 3).

11. Conferimento incarichi direttivi nel periodo antecedente all'entrata in vigore della delega (art.2 comma 10).

12. Decentramento del ministero della giustizia (art.2 comma 11).

13. Consigli di Presidenza della Corte dei Conti e della giustizia amministrativa (art.2 comma 17).

14. Testo unico delle disposizione legislative (art. 2 comma 19).

15. Testo unico delle disposizione regolamentari ( art.2 comma 21).

 

Di questi decreti sono stati approvati dal Consiglio dei Ministri in quattro successive tranche otto decreti legislativi ovvero quelli di cui ai punti a,b (raggruppati in un unico decreto),d,e,f,g,h,i,k.

 

I decreti legislativi entrano in vigore 90 giorni dopo la pubblicazione (art.1 commi 2 e 3).

 

Le modalità ed i tempi dell'eventuale approvazione sono i seguenti: sessanta giorni per l'espressione dei pareri da parte delle Commissioni Parlamentari, trenta giorni successivi se il Governo non intende conformarsi alle condizioni dettate in materia di bilancio e copertura finanziaria, altri trenta giorni per i pareri definitivi delle Commissioni. (art. 1 comma 4).

 

 

LE NORME ENTRATE IN VIGORE

 

Sono entrate in vigore 4 norme:

 

• L' art. 2 commi 22, 23, 24, 25,26 – relativo all'estensione ai magistrati dell'art. 17 L.28 luglio 1999 n.266 e dell'art. 1 comma 5 della L. 10 marzo 1987 n.100 che prevedono l' applicazione sin da ora del trasferimento con precedenza assoluta del coniuge di personale della carriera diplomatica, militare, dei Carabinieri, P.S., DAP, Vigili del Fuoco ( salvo esistenza di incompatibilità con ufficiale e agente di Polizia Giudiziaria). L'estensione si applica anche se i coniugi non sono stabilmente conviventi e residenti nello stesso luogo.

• Art. 2 comma 27 e 28 – secondo il quale la permanenza massima dei magistrati nell'Ufficio GIP – GUP passa dai sei ai dieci anni, con inizio del computo della decorrenza parte dall'entrata in vigore della legge Carotti, ovvero dal 1 gennaio 2000.

• Art.2 comma 29 – che modifica radicalmente la cerimonia di inaugurazione dell'anno giudiziario, facendo sparire dalla scena i procuratori generali e facendo definire principale protagonista ed interlocutore il Ministro della Giustizia. E' difatti questi che rende comunicazioni alle Camere sull’amministrazione della giustizia nel precedente anno e sui programmi del Governo entro i primi venti giorni dell'anno; entro i successivi venti giorni si tengono le assemblee della Corte di cassazione e delle Corti di appello per ascoltare la relazione sull’amministrazione della giustizia da parte del Presidente della Corte. Possono intervenire i rappresentanti degli organi istituzionali, il procuratore generale e i rappresentanti dell’avvocatura ( la partecipazione non pare più, quindi, come ora aperta anche alle realtà associative e sindacali).

• Art.2 comma 45 – che introduce il divieto di conferire incarichi direttivi di legittimità a chi abbia più di sessantotto anni e incarichi direttivi di merito a chi abbia più di sessantasei anni. E' la famosa norma anti Caselli, che avrà, oltre a determinare di fatto l'esito di diversi concorsi per posti direttivi, un fortissimo impatto, ancora non valutato e probabilmente involontario, sul conferimento degli incarichi direttivi.

 

 

2. ACCESSO IN MAGISTRATURA

 

L’accesso in magistratura diventa una sorta di concorso di secondo grado con una ulteriore mortificazione delle Scuole di specializzazione. Sino al 1998 l’accesso al concorso richiedeva come unico requisito il possesso della laurea in giurisprudenza . Con la legge Bassanini a tale requisito si è unita la frequenza della scuola di specializzazione delle professioni legali. Ora oltre alla laurea in giurisprudenza viene ad essere necessario o il diploma della scuola di specializzazione, o il dottorato di ricerca in materie giuridiche, o l’abilitazione all’esercizio delle funzioni forensi, o lo svolgimento di funzioni direttive nelle pubbliche amministrazioni per almeno tre anni, o lo svolgimento delle funzioni di magistrato onorario per quattro anni senza demerito e senza sanzioni disciplinari ( art. 2 comma 1 bozza D. Leg. Sull’accesso in magistratura…).

In tal modo è facile vedere da un lato che la platea dei partecipanti ( che con il filtro della scuola di specializzazione si voleva restringere) viene di nuovo moltiplicato ad essere numerosissimo ( basti pensare alle decine di migliaia di neo avvocati e alle migliaia di attuali o ex magistrati onorari) e dall’altro che il ritardo nell’entrata in magistratura farà perdere molti dei migliori laureati e incentiverà una selezione di censo.

Alle prove canoniche, scritte ed orali, viene aggiunto un colloquio di idoneità psico – attitudinale senza che ne vengano specificate in alcun modo le modalità ( demandate a modelli affidati ad un successivo decreto ministeriale), la rilevanza dell’esito e gli eventuali rimedi contro valutazioni negative.

Sembra che in caso di valutazione di inidoneità segua inevitabilmente l’esclusione dal concorso, ma non si chiarisce se si possa configurare un’idoneità limitata ad una funzione specifica, dato che il colloquio è strutturato per la funzione ( giudicante o requirente) indicata dal candidato sulla domanda.

In modo del tutto irrazionale è prevista la presenza nella Commissione esaminatrice di un solo professore universitario incaricato del colloquio psico-attitudinale. Oltre al potere immenso che in tal modo viene dato ad un solo soggetto senza nessuna possibilità di riscontro ( stante la ben diversa professionalità degli altri componenti della Commissione), ciò comporterà un enorme ritardo nei concorsi, stante la concentrazione di tutti i colloqui su di una persona e l’impossibilità di sostituirla in caso di impedimento di qualsiasi natura.

Va poi riscontrato un chiaro eccesso di delega nella norma di cui all’art.7 comma 4 che prevede una ipotesi di esclusione dal concorso non contenuta nella legge delega( l’esclusione dal concorso per comportamenti fraudolenti o violenti).

 

 

3. FUNZIONI GIUDICANTI - REQUIRENTI

 

Al momento della presentazione della domanda del concorso il candidato deve indicare se intende accedere alle funzioni giudicanti o requirenti e tale indicazione costituisce titolo preferenziale per la scelta della sede di prima destinazione ( Art.1 comma 6 bozza D. leg. Sull'accesso in magistratura).

La norma transitoria.

La scelta tra funzioni giudicanti e requirenti per i magistrati già in servizio è da effettuare entro tre mesi dalla data di acquisto di efficacia del primo dei decreti legislativi su accesso in magistratura e progressione economica e delle funzioni (art. 16 bozza D. Leg. Sull'accesso in Magistratura… – quindi nel peggiore dei casi entro aprile) e verrà realizzata nel limite dei posti vacanti individuati annualmente nei cinque anni successivi. La graduatoria è formata sulla base dell’eventuale anzianità di servizio nelle funzioni verso le quali di chiede il tramutamento ( quindi giudicanti se si chiede un posto giudicante e requirenti se si chiede un posto requirente) e in caso di parità o di assenza di tale requisito, sulla base della pura anzianità di servizio. La scelta avviene secondo l'ordine in graduatoria e deve riguardare un ufficio avente sede in diverso circondario ( se riguarda funzioni di primo grado) o un diverso distretto, escluso quello competente ex art.11 CPP ( se riguarda funzioni di secondo grado). Il rifiuto comporta rinuncia. (art.16 comma 6 bozza D.Leg. Sull'accesso in magistratura…). Ciò sembra significare che nei cinque anni successivi all'entrata in vigore il C.S.M. debba individuare i posti vacanti e metterli a disposizione di chi voglia cambiare funzione. Non è chiaro se il Consiglio debba pubblicare tutti i posti vacanti ( dando quindi una sorta di priorità assoluta a chi voglia mutare funzioni) o possa effettuare una scelta al loro interno. Dalla lettera della norma sembrerebbe che il Consiglio debba formare una graduatoria di tutti i magistrati che vogliono cambiare funzioni e quindi svolgere una sorta di interpello dei magistrati interessati. In caso di rifiuto delle sedi rimaste scatta la rinuncia alla richiesta di cambiamento di funzioni.

Il termine quinquennale fa pensare alla possibilità di reiterare la richiesta, tenuto anche conto della permanenza in vigore degli artt.192 vecchio O.G. che prevede la facoltà di revoca della domanda.

Il passaggio di funzioni a regime ordinario.

A regime entro il terzo anno di esercizio delle funzioni i magistrati possono partecipare a concorso per titoli per l’assegnazione di posti nella funzione giudicante o requirente ( con cambio quindi di funzione). Si tratta di un vero e proprio concorso per titoli con numero di posti limitati individuati annualmente dal C.S.M., esame dei titoli da parte della stessa Commissione esaminatrice che si occupa della progressione in appello, corso di formazione presso la Scuola con valutazione positiva e delibera del CSM. (artt.13,14 e 15 bozza D.Leg. Sull'accesso in Magistratura…).

Il C.S.M. individua con priorità assoluta i posti vacanti al fine di consentire il passaggio di funzioni. Il passaggio di funzioni con trasferimento deve avvenire in un ufficio avente sede in distretto diverso con esclusione di quello ex art..11 C.P.P.

Quanto viene realizzato è una vera e propria separazione delle carriere con modalità particolarmente contorte e rozze.

 

Due interrogativi si pongono. Il primo è la costituzionalità di una norma che costringe a scegliere in modo definitivo tra funzioni giudicanti e requirenti persone che hanno fatto un concorso diverso, e che poi non hanno garanzia alcuna di poter cambiare funzioni, dato il tempo limitato per farlo ed il numero limitato di posti pubblicabili.

In secondo luogo un problema interpretativo: ovvero se gli uditori attualmente in tirocinio possano beneficiare della norma transitoria sul mutamento delle funzioni e quindi della possibilità di cambiare funzioni entro il triennio. Credo che vada data una risposta affermativa, sia per il testo della norma transitoria ( che parla di magistrati in servizio), sia per la natura concorsuale ( alternativa tra l'altro alla conferma nelle funzioni all'ottavo anno) del passaggio di funzioni. Si tratta di due istituti diversi e non alternativi ( la prima, quella derivante dalla norma transitoria, è una facoltà, il secondo è un diritto soggettivo nel limite dei posti disponibili).

 

 

4. CARRIERA

 

Vengono abolite le qualifiche e vengono introdotte sette classi (identiche alle attuali) che possono essere anticipate grazie ai concorsi per titoli ed esami (art. 51 bozza D. Leg. Sull'accesso in Magistratura…). In caso il magistrato non abbia partecipato ai concorsi viene sottoposto a valutazioni di professionalità per il passaggio alla quinta, sesta e settima classe - ex gradi di appello, cassazione e funzioni direttive superiori ( art. 32 bozza D.Leg Sulla Scuola…). In tali casi deve anche partecipare con esito positivo ad un corso abilitante presso la Scuola della magistratura ( art.33 bozza D.Leg. Sulla Scuola…) Le altre progressioni economiche sono puramente automatiche. L’unica ulteriore valutazione che sembra rimasta, alla luce della mancata abrogazione della Legge 2 aprile 1979 n.97 è per il passaggio alla terza classe – ex grado di tribunale -, che però non richiede la frequenza di alcun corso abilitante ( anche se ciò pare in contrasto con l’art. 2 comma 1 lettera q della legge delega che parla di progressione automatica).

Nei primi otto anni debbono essere effettivamente svolte funzioni giudicanti o requirenti di primo grado (art.12 comma 2 bozza D. Leg. Sull'accesso in Magistratura…).

Al settimo anno i magistrati che non hanno effettuato il cambio di funzioni vengono sottoposti ad una nuova valutazione per la conferma delle funzioni: - corso abilitante presso la Scuola, - valutazione della Scuola stessa, - giudizio di idoneità del C.S.M. ( artt. 29,30 e 31 bozza D. Leg. Sulla Scuola…). Non è previsto come obbligatorio il parere del Consiglio Giudiziario.

In caso di esito negativo il giudizio viene ripetuto per non più di due volte a distanza di un periodo minimo di due anni e in caso di tre giudizi negativi il magistrato viene dispensato dal servizio ( art. 31 bozza D. Leg. sulla Scuola…). Identica previsione era contenuta per chi non superava le valutazioni di professionalità al compimento del tredicesimo, ventesimo e ventottesimo anno dall’ingresso in magistratura (art.2 comma 2 lett. t), ma non è stata ripresa nei decreti legislativi.

Concorsi per il passaggio a funzioni di appello e di legittimità.

Per il passaggio in appello vi sono due strade: il concorso per titoli ed esami dopo otto anni dall'ingresso che assegna il 30 % dei posti o il concorso per titoli dopo tredici anni che distribuisce il 70 % dei posti (artt.20 e 21 bozza D. Leg, Sull’accesso in Magistratura…).

Per il passaggio in cassazione vi sono sempre due strade: il concorso per titoli ed esami dopo venti anni dall'ingresso che assegna il 30 % dei posti o il concorso per esami dopo tre anni di esercizio delle funzioni di secondo grado che distribuisce il 70 % dei posti ( artt. 23 e 24 bozza D.Leg. Sull’accesso in magistratura…).

I concorsi si svolgono in ogni caso su due canali del tutto separati per giudicanti e requirenti e devono essere sempre preceduti dalla frequenza di un corso abilitante presso la Scuola della Magistratura, la cui validità è di sette anni ( art.27 bozza D. Leg. Sull’accesso in Magistratura…).

I concorsi attribuiscono solo l’idoneità alle funzioni di secondo grado o di legittimità. Idoneità che vale solo il concorso cui si partecipa e non comporta l’attribuzione di uno status spendibile anche in concorsi futuri. La norma non precisa in alcun modo come verrebbe formulata la graduatoria sulla cui base verrebbero assegnati i posti, riservando la formazione della graduatoria al C.S.M. senza enunciare criterio alcuno.

La totale irrazionalità e reticenza della norma si spiega con l’evidente incostituzionalità della previsione che priva il C.S.M. di una delle sue prerogative costituzionali, ovvero le promozioni ( art. 105 Costituzione).

Da un lato al Consiglio viene illegittimamente tolta la possibilità di valutare i magistrati ritenuti inidonei dalle Commissioni di concorso, dall’altro per evitare la manifesta incostituzionalità viene data al Consiglio una generica discrezionalità priva di parametri per la formazione della graduatoria dei vincitori dei concorsi.

La norma transitoria.

Non deve fare i concorsi chi abbia già compiuto tredici o venti anni di anzianità o li maturi entro ventiquattro mesi dall’efficacia del primo decreto in tema di accesso e carriera.

Per tre anni da tale efficacia i magistrati con tale anzianità possono chiedere i posti già vacanti di secondo grado e il 40 % di quelli che si renderanno vacanti ed i posti vacanti di cassazione.

Il termine di tre anni in realtà sarà molto più lungo perché il termine rimane sospeso tra la data di presentazione della domanda e la data di comunicazione dell’esito della stessa.

La valutazione dei titoli e le prove di esame.

I titoli che vengono valutati sono in via prevalente l’attività prestata dal magistrato nelle funzioni giudiziarie, denotata dal numero di provvedimenti, dalla rilevanza e complessità delle questioni trattate, dall’autorelazione e dagli esiti dei provvedimenti nelle ulteriori fasi e gradi di giudizio ( art.26 bozza D.Leg. Sull’Accesso in magistratura…). Questo ultimo punto, invero preoccupante, comporta una forte spinta all’omologazione e presuppone la creazione di un ufficio di monitoraggio che non solo non esiste, ma che era stato uno dei punti che aveva provocato il rinvio alle Camere della legge delega da parte del Presidente della Repubblica. Pure inesistenti allo stato sono le statistiche medie nazionali sulla base delle quali occorrerebbe operare la valutazione dei magistrati. Per valutare l’attività dei magistrati è altresì previsto l’esame a campione, anche tramite sorteggio, dei provvedimenti emessi. Sono anche valutabili pubblicazioni di studi e ricerche e titoli di studio o ulteriori attestati.

Le prove scritte consistono nella risoluzione di uno o più casi pratici. Nulla viene detto sulla tipologia delle prove salvo che si tratta di questioni processuali, senza specificare se avverranno sul settore in cui ciascuno si è specializzato o, casualmente, in uno o altro settore, discriminando di fatto chi si occupi di settori diversi.

Gli stipendi.

La possibilità di partecipare ai concorsi per funzioni di appello e di legittimità dopo rispettivamente otto ed undici anni farà sì che si creeranno differenze stipendiali anche sensibili tra persone che svolgono le stesse funzioni, rompendo il principio di eguaglianza delle funzioni.

Difatti la reversibilità delle funzioni è possibile e quindi il magistrato vincitore di concorso che tornerà in primo grado guadagnerà più degli altri.

Non solo, ma l’attribuzione ai vincitori di concorso degli scatti di anzianità (commisurati in percentuale) farà sì che gli stessi continueranno a trascinarsi uno stipendio maggiorato rispetto agli altri magistrati.

I tempi.

I concorsi per posti di appello e di legittimità sono annuali e porteranno inevitabilmente a vacanze di tali posti che dureranno un tempo oscillante tra un anno e mezzo e due anni e mezzo. I calcoli sono presto fatti: - il concorso è annuale e quindi i posti banditi possono essere scoperti da mesi, - una volta effettuati i trasferimenti interni ai posti di appello e individuati i posti vacanti gli stessi vengono pubblicati, - si procede allora al bando dei concorsi per titoli e per titoli ed esami ovvero alle prove orali e scritte, all’esame e valutazione degli elaborati e dei titoli, - si arriva alla dichiarazione di idoneità e alla trasmissione degli atti al C.S.M. per la formazione della graduatoria, - si forma la graduatoria e vengono quindi assegnati i posti.

Del fatto stesso che i tempi siano inevitabilmente dilatati sembra sia consapevole lo stesso legislatore delegato laddove prevede che le Commissioni di concorso rimangano in carica per due anni, ovvero il tempo realistico necessario per un concorso.

 

 

5. TRASFERIMENTI

 

Viene introdotta una precedenza assoluta per il cambio di funzioni dopo i tre anni.

I trasferimenti ordinari diventano meramente residuali, da un lato per l'estendersi delle ipotesi di precedenza assoluta ( mutamento di funzioni, sedi disagiate, handicap, legge n.100) e dall'altro per la stessa concezione di fondo della riforma che concepisce il trasferimento come funzionale alla progressione in carriera e quindi ritiene come residuali i trasferimenti orizzontali.

Viene previsto un bando annuale dei posti residui (artt. 17 e 18 bozza D. leg. Sull'accesso alla Magistratura…). L'assegnazione dei posti dovrebbe avvenire tenendo conto degli attuali parametri nulla dicendo il decreto legislativo e restando in vigore l'art. 192 vecchio O.G. ( quindi attitudini, stato di famiglia e di salute, merito e anzianità).

Il tutto viene appesantito con l'obbligo di parere motivato del Consiglio giudiziario.

Per il secondo grado è previsto prima il trasferimento per coloro che esercitino da almeno tre anni le funzioni di secondo grado e poi l'assegnazione dei posti residui con concorso per titoli ed esami ( 30 %) e per soli titoli (70 %).

Chi è in appello può fare domanda di trasferimento ( sembrerebbe in primo grado e a posti direttivi e semidirettivi) dopo due anni.

Chi ha avuto una sede disagiata in secondo grado dopo tre anni può avere la precedenza assoluta, con una modifica della L.n.133/1998.

Per le funzioni di legittimità, prima si ha la riassegnazione dei magistrati direttivi e semidirettivi in scadenza, poi l'assegnazione con concorso per titoli ed esami (70 %) e per soli esami (30%).

Nulla viene detto circa i criteri di formazione della graduatoria in quanto occorre mantenere la finzione che in ultima istanza sia il C.S.M. a decidere, ma seguendo la stessa bozza di decreto legislativo è certo che la graduatoria sia unica e sembrerebbe che prima debbano essere situati coloro che hanno superato il concorso per titoli ed esami, poi chi ha superato il concorso per esami (artt.20,21,23 e 24 bozza D.Leg. Sull'accesso in magistratura).

Concorso virtuale.

Viene poi abolito il concorso virtuale, salvo che in tre ipotesi:

• i direttivi e semidirettivi in scadenza;

• in via transitoria per i magistrati fuori ruolo alla data di acquisto di efficacia del primo dei decreti legislativi in tema di accesso alla magistratura, funzioni e carriera;

• gravi e comprovate ragioni di salute o di sicurezza ( in tale caso il periodo di legittimazione per successivi trasferimenti è di cinque anni).

I magistrati fuori ruolo rientreranno in ruolo nella sede di provenienza o in altra sede e nelle medesime funzioni, quindi con una situazione di privilegio rispetto all’attuale per la scelta della sede.

La politica del personale e le sedi disagiate.

Il quadro generale che esce è quello di una magistratura in cui l’imperativo sarà quello di fare carriera e ove le sedi disagiate e in particolare le Procure della Repubblica del Sud Italia rimarranno deserte.

La maggiore varietà degli uffici giudicanti di merito (ove si contano almeno dodici mestieri di magistrato, contro i soli tre delle Procure) e gli assetti gerarchizzati delle Procure incentiveranno la scelta verso gli uffici giudicanti ( già nettamente prevalente oggi) e alla scadenza del triennio si avrà una fuga dalle Procure. Per i magistrati in servizio ciò avverrà già con l’applicazione della norma transitoria sul mutamento delle funzioni. Questo significa che in prospettiva tutti i posti vacanti si avranno nelle Procure della Repubblica, a partire dalle sedi meno ambite ( notoriamente in Calabria e Sicilia). Questo in una situazione di progressivo aumento della scopertura degli organici che se oggi è appena del 5 % diventerà nel 2008 prevedibilmente del 15 % ( grazie al blocco per tre anni dei concorsi per l’accesso alla magistratura, ai pensionamenti e all’ultima tranche di aumento di organico derivante dalla L.13 febbraio 2001 n.48).

A ben poco potrà servire la L. n.133/98 sugli incentivi per le sedi disagiate, sia per il limitato numero di possibili beneficiari ( 50 all’anno), sia per la mobilità forzata che viene imposta con la prospettiva che o si cambiano le funzioni dopo tre anni o si è costretti a svolgere le funzioni di P.M. tutta la vita.

A fronte di questa situazione drammatica nulla potrà fare il Consiglio che viene vincolato dalle molteplici previsioni di concorsi con precedenza assoluta e che annualmente deve garantire un certo numero di trasferimenti per il mutamento delle funzioni.

In sostanza si ha un’altra lesione della norma costituzionale di cui all’art.105 che riserva al C.S.M. assegnazioni e trasferimenti.

 

 

INCARICHI DIRETTIVI E SEMIDIRETTIVI

 

Le funzioni direttive e semi-direttive vengono assegnate con concorso per titoli solo a chi ha superato il concorso per il conferimento delle funzioni di secondo grado o per le funzioni di legittimità ( capo IX della bozza di D. Leg. Sull’accesso in Magistratura…).

Le funzioni semi-direttive giudicanti e requirenti di primo grado possono essere assegnate dopo tre anni dal superamento del concorso per il conferimento di funzioni di secondo grado, le funzioni semi-direttive giudicanti e requirenti di secondo grado dopo sei anni da tale concorso, le funzioni direttive giudicanti e requirenti di primo grado dopo cinque anni, le funzioni direttive giudicanti e requirenti di primo grado elevato dopo otto anni dal superamento del concorso ( artt. 29,30,31,32,33 bozza D. Leg. Sull’Accesso in Magistratura….).

Le funzioni direttive di grado elevate riguardano la Presidenza dei Tribunali, dei Tribunali di Sorveglianza, degli Uffici G.I.P. e delle Procure della Repubblica delle sedi di Bari, Bologna, Catania, Firenze, Genova, Milano, Napoli, Palermo, Roma, Torino, Trieste e Venezia.

Le funzioni direttive giudicanti e requirenti di secondo grado possono essere raggiunte invece dopo cinque anni dal superamento del concorso per le funzioni di legittimità ( art. 34 bozza D. Leg. Sull’Accesso in Magistratura…).

I magistrati di legittimità possono partecipare ai concorsi per le funzioni semi-direttive e direttive di primo grado e avere esercitato funzioni di legittimità costituisce a parità di graduatoria titolo preferenziale per il conferimento degli incarichi direttivi di grado elevato ( art.37 bozza D. Leg. Sull’Accesso in Magistratura…).

In tutti i casi si ha un concorso per titoli, con obbligo di frequentare un corso abilitante presso la Scuola con valutazione finale ( salvo che per le funzioni direttive superiori ed apicali di legittimità).

Quanto alle funzioni direttive di legittimità i posti di Presidente di sezione e di avvocato generale sono riservati a chi esercita le rispettive funzioni di legittimità da quattro anni, le funzioni direttive superiori giudicanti e requirenti di legittimità ( ovvero di Presidente Aggiunto, di Presidente del Tribunale delle Acque, di Procuratore generale e di Procuratore generale aggiunto) a chi esercita le funzioni direttive di legittimità e le funzioni direttive superiori apicali di legittimità ( ovvero di Primo Presidente della Corte di Cassazione) a chi eserciti funzioni direttive giudicanti di legittimità. ( artt. 39,40,41 bozza D. Leg. Sull’Accesso in Magistratura...). L’ottica adottata è come si vede perfettamente piramidale.

Il concorso si chiude, dopo l’esame della laboriosità, delle capacità organizzative e dei titoli del candidato e la frequenza di un corso abilitante presso la Scuola con una dichiarazione di idoneità. Il Consiglio deve tener conto del giudizio di idoneità, acquisire ulteriori elementi di valutazione e i pareri motivati dei Consigli Giudiziari ed effettuare la scelta. Quanto alle funzioni semidirettive giudicanti in sezioni specializzate si deve tener conto delle pregressa esperienza ,maturata dal magistrato nel settore specifico. Mentre vengono del tutto dimenticati ( non rientrando neppure nei posti direttivi di grado elevato) i Tribunali per i minorenni e le corrispondenti Procure.

 

Il complesso delle norme denota alcune scelte di fondo inaccettabili.

L’età di accesso agli incarichi direttivi e semidirettivi viene elevata dagli attuali tredici anni ( per tutti i posti qualificati come di appello) a sedici, diciotto, diciannove, ventuno (salvo qualche vincitore di concorso che potrà avere un'anzianità inferiore) a seconda dei posti. Se si unisce tale dato all’elevazione dell’età di accesso in magistratura ( che deriva dallo stesso concorso di secondo grado) e all’impossibilità di conferire incarichi a chi abbia più di sessantasei anni, ne consegue che si avrà una fascia di età limitatissima ( realisticamente tra i cinquantadue e i sessantasei anni) in cui operare la scelta. E meno ampia è la platea dei candidati, meno possibilità si hanno di far emergere aspiranti validi.

Viene poi sancito, a dire il vero non solo in queste norme, un primato anomalo della Cassazione come vertice della magistratura italiana. Chi accede in Cassazione ha la priorità per accedere alle Presidenze dei Tribunali e alle Procure della Repubblica dei principali dodici Tribunali italiani. L’idea di fondo è di assicurare in Cassazione, previa adeguata omologazione, un bacino di potenziali dirigenti da piazzare nelle principali sedi con malcelati intenti di controllo. Le incongruenze sono moltissime a partire dalla irrazionalità di dare una precedenza assoluta a chi svolge funzioni come quelle di legittimità che nulla hanno a che fare con le capacità gestionali necessarie per reggere un grande ufficio. Ma va anche osservato che se le funzioni di legittimità fossero così prestigiose e pregnanti da incoraggiare un passaggio alla direzione degli uffici ciò dovrebbe valere per tutti e non solo per quelli di grado elevato.

La realtà è che viene abbandonato ogni discorso sulle capacità organizzative e sulle attitudini come elemento prioritario da valutare nei candidati a posti direttivi e semidirettivi. Rivelatori in merito sono gli artt 43 e 44 della bozza di Decreto Legislativo secondo cui costituisce titolo preferenziale il pregresso esercizio di funzioni direttive e semidirettive, senza neppure aggiungere il consueto inciso “positivamente esercitate”. Ciò rivela che quanto conta in questo sistema sono i titoli astratti e non le concrete capacità dimostrate sul campo.

Non si capisce inoltre in cosa consista il concorso per titoli, dato che le capacità organizzative e professionali del magistrato dovrebbero emergere in particolare dai pareri del Consiglio Giudiziario ( e del dirigente dell’Ufficio di appartenenza) che vengono acquisiti dal C.S.M. solo dopo l’effettuazione del concorso. I titoli sono quindi quelli indicati all’art 26 della bozza e che riguardano l’attività svolta dal magistrato e non le sue capacità organizzative, ovvero numero di provvedimenti, rilevanza e complessità delle questioni trattate, autorelazione, esiti dei provvedimenti nelle ulteriori fasi e gradi di giudizio, provvedimenti a campione, pubblicazioni scientifiche. Non si vede in che modo attraverso questi elementi si possa giungere a valutare le attitudini gestionali. La norma è al riguardo, come si vede, totalmente ambigua e reticente.

Ultima chicca: gli incarichi semi-direttivi requirenti sono temporanei, quelli giudicanti no. Nessuna parola viene spesa, neanche nella relazione, per spiegare questa manifesta incongruità. Anzi la relazione glissa parlando genericamente di “temporaneità degli incarichi semi-direttivi” facendo finta che la norma riguardi tutti tali incarichi.

 

 

TEMPORANEITA’ DELLE FUNZIONI E DEGLI INCARICHI

 

Magistrati di primo e secondo grado.

Tutti i magistrati di primo e secondo grado, salvo chi ricopre incarichi direttivi e semi-direttivi, possono rimanere in servizio nello stesso ufficio e con il medesimo incarico per un periodo massimo di dieci anni, con facoltà di proroga di non oltre due anni ( previa valutazione del C.S.M. fondata su comprovate esigenze di funzionamento dell'ufficio) e con possibilità comunque di chiudere i processi in corso ( art.19 comma 1 D.Leg. Sull'accesso in Magistratura…).

Non viene quindi risolta l'ambiguità della legge delega sul criterio di incarico ( equivale a posizione tabellare, o riguarda anche i dipartimenti o pool delle Procure), né viene in alcun modo affrontato il problema degli uffici specializzati ( Uffici del lavoro, Tribunali di Sorveglianza e dei minorenni) che dovrebbero quindi sottostare al periodo massimo decennale.

Non viene inoltre previsto alcun meccanismo agevolatore per quanto concerne i trasferimenti da ufficio ad ufficio.

Le questioni vengono quindi lasciate all'interpretazione e alla disciplina del C.S.M.

L’interpretazione che mi permetto di avanzare e che pare obbligata dall’assenza di queste norme è quella che fa rientrare in “incarico” qualsiasi specifica e diversa attribuzione di compiti all’interno di un ufficio. Tale interpretazione si impone anche per la mancanza di stanziamenti per i trasferimenti di ufficio ( tali vanno ritenuti pacificamente i trasferimenti obbligati dopo il decennio) dei magistrati costretti ad andarsene dal proprio ufficio.

Ciò comunque non risolve il problema dei Tribunali dei minorenni (almeno quelli piccoli che non hanno ripartizioni interne), dei Tribunali di Sorveglianza, delle Procure presso i Tribunali dei minorenni e degli Uffici del lavoro. Per tali sedi manca una disciplina e manca lo stanziamento per gli inevitabili trasferimenti di ufficio.

Norma transitoria.

Chi abbia una permanenza ultra decennale in un Ufficio al momento della data di acquisto di efficacia del primo dei decreti legislativi in tema di accesso alla magistratura, funzioni e carriera potrà permanere nell'Ufficio per due anni (art. 19 comma 2 D. leg. Sull'accesso in magistratura).

In tal modo i G.I.P., che avevano una disciplina deteriore, avranno con altissima probabilità un trattamento più favorevole protraendosi la loro permanenza sino all'inizio del 2010, prevalendo la norma speciale di cui all'art. 2 commi 27 e 28 della Legge delega su quanto scritto in via generale nel decreto legislativo).

Direttivi e semidirettivi.

Gli incarichi direttivi ( salvo quelli di legittimità) e semi-direttivi requirenti sono temporanei (art.45 comma 1 e 46 comma 1 D.leg. Sull'accesso in magistratura).

Gli incarichi direttivi sono attribuiti per la durata di quattro anni, rinnovabili per due anni acquisito il parere del Ministro della giustizia e la valutazione positiva del C.S.M.

Gli incarichi semi-direttivi requirenti sono attribuiti per la durata di sei anni.

Gli incarichi semi-direttivi giudicanti non hanno scadenza.

Scaduto l’incarico l’interessato può concorrere per il conferimento di altro incarico direttivo dello stesso grado fuori dal circondario di provenienza o di grado superiore fuori dal distretto di provenienza. Altrimenti viene destinato alla sede di provenienza se vacante o in altra sede con concorso virtuale, senza alcun onere per il bilancio dello Stato.

Norma transitoria,

Chi ricopra un incarico direttivo o semidirettivo requirente al momento della data di acquisto di efficacia del primo dei decreti legislativi in tema di accesso alla magistratura, funzioni e carriera potrà mantenere l'incarico per quattro anni (artt.45 comma 5 e 46 comma 4 D. leg. Sull'accesso in magistratura).

 

 

SCUOLA DELLA MAGISTRATURA

 

Gli organi direttivi: Comitato Direttivo e Comitati di gestione.

E’ previsto un Comitato direttivo di sette componenti: il Presidente della Corte o un suo delegato, il Procuratore Generale della Corte o un suo delegato, due magistrati ordinari nominati dal CSM, un avvocato nominato dal CNF, un professore universitario nominato dal CUN e un membro nominato dal Ministro della Giustizia (art.5 comma 1 bozza D. Leg. Scuola...).

I componenti eleggono il Presidente. Sono previste due sezioni, una per il tirocinio e la formazione degli uditori giudiziari e l'altra per l'aggiornamento professionale e la formazione dei magistrati (art.2 comma 2 bozza D. Leg. Scuola...). Ciascuna delle sezioni è diretta da un Comitato di gestione composto da cinque persone scelte tra magistrati e avvocati con quindici anni di funzioni e professione alle spalle e professori universitari, senza alcuna quota per categoria (art. 12 bozza D. leg. Scuola...).

Vi dovrebbero essere tre sedi territoriali ciascuna con i due comitati di gestione.

I membri del comitato direttivo ( e dei comitati di gestione) sono incompatibili con qualsiasi carica elettiva, attività imprenditoriale e di componente di organi di amministrazione e di controllo su enti pubblici e privati, ma nessuno dei componenti del Comitato direttivo e dei Comitati di gestione è a tempo pieno e gli stessi percepiscono un gettone di presenza per ogni riunione (artt. 10 e 17 bozza D. leg. Scuola...)

Il tirocinio.

Il tirocinio dovrebbe svolgersi in una sessione di sei mesi presso le sedi della Scuola e una sessione di diciotto mesi presso gli uffici giudiziari di primo grado ( sette mesi in attività giurisdizionale di un Tribunale con composizione collegiale, tre mesi presso una Procura e otto mesi di tirocinio mirato in un ufficio corrispondente a quello di prima destinazione dell'uditore – artt. 20 e 21 comma 1 bozza D. leg. Scuola ...).

Il tirocinio è organizzato dal Comitato di gestione che individua i magistrati affidatari in ciascun ufficio e stila il giudizio di idoneità all'assunzione alle funzioni giudiziarie (artt.21 comma 2 e 3 e 22 comma 1 bozza D. Leg. Scuola...).

I giudizi sono trasmessi al C.S.M. che sulla base di essi e di eventuali altri elementi delibera sull'idoneità (art. 22 co 2 bozza D. Leg. Scuola...). In caso di valutazione negativa è ammesso ad un nuovo periodo di tirocinio di un anno. Una seconda delibera negativa determina la cessazione del rapporto di impiego dell'uditore (artt.22 comma 4 e 5 bozza D. leg. Scuola...).

Anche in questo caso si ha la finzione di attribuire la decisione finale sull'idoneità alle funzioni giudiziarie al C.S.M., organo che non avrà mai avuto alcun contatto con gli uditori e sarà stato tenuto fuori da qualsiasi problematica relativa al loro tirocinio. Questa finzione viene operata per evitare che si palesi in modo eclatante l'incostituzionalità dell'intera disciplina che priva il Consiglio del potere di effettuare le assunzioni e le promozioni a lui riservate dall'art.105 Costituzione.

Oltre a ciò vi sono aspetti chiaramente irrazionali a partire dalla attribuzione della valutazione sull'idoneità dell'uditore ad un organo ( il Comitato di gestione) che, non lavorando a tempo pieno, a stento conoscerà la persona da valutare e dovrà fondarsi su soggetti che, perlomeno nella prima fase, presso la Scuola avranno contatti episodici con l'uditore. Non è difatti prevista la presenza di un corpo docente e quindi si avrà una sfilata di relatori con permanenze assai brevi. Assai negativa è poi la compartimentazione Nord – Centro – Sud che impedisce ai magistrati, a partire dall' uditorato di avere un confronto ( che sappiamo necessario e proficuo) sulle diverse realtà territoriali, che non consente di familiarizzare con situazioni e problematiche con cui prevedibilmente avranno a che fare nella prima destinazione ed esalta oltre modo il localismo. Inoltre la previsione che riserva il tirocinio presso i Tribunali con composizione collegiale è antistorica in quanto dopo la riforma del giudice unico di primo grado è noto che l'attività giurisdizionale collegiale è largamente minoritaria

La formazione e l'aggiornamento professionale.

I corsi di formazione vengono creati come sorta di corsi abilitanti, da svolgere con una temporaneità congrua ( almeno ogni cinque anni e non più di uno all'anno), della durata di due settimane l’uno e con prove non meglio specificate ( art. 25, 26 bozza D. Leg. Scuola...).

La valutazione finale è inserita nel fascicolo personale del magistrato (art. 26 comma 2 bozza D. Leg. Scuola...). In talune occasioni la frequenza al corso e la sua valutazione sono necessari: per la progressione alle successive classi di stipendio, per partecipare ai concorsi per posti di appello, di legittimità, direttivi e semi-direttivi.

La natura certificatoria della partecipazione ai corsi risulta evidente dalla norma che attribuisce la validità di sette anni alla valutazione conseguita all'esito dei corsi di formazione alle funzioni di secondo grado e di legittimità (art. 27 bozza D. leg. Sull'accesso in Magistratura...).

La Scuola ha competenza in via esclusiva in materia di aggiornamento e formazione dei magistrati ( art. 1 comma 2 bozza D. leg. Scuola...)

L'abbandono della formazione dei magistrati.

L'istituzione con queste modalità della Scuola porta ad abbandonare una seria attività di formazione e di aggiornamento dei magistrati. La partecipazione ai corsi è limitata e scoraggiata per motivi di contenimento delle spese. Viene eliminata tutta l'attività di formazione decentrata creata dal C.S.M. negli ultimi cinque anni con risultati quanto mai fecondi. Il fine dei corsi verrà ad essere fondamentalmente di ottenere un certificato ( la cosiddetta valutazione) per potere accedere ai concorsi o alle successive classi stipendiali, con quella commistione tra formazione e valutazione che è stata ritenuta unanimemente nociva per un serio apprendimento e confronto. Nessun aggiornamento sarà quindi possibile. Va poi ripetuta, come per gli uditori, l'estrema negatività della mancanza di momenti di confronto a livello nazionale, elementi essenziali per comprendere le diverse realtà, per scambiare esperienze e per arricchirsi professionalmente ( si pensi solo alla gravissima perdita che si avrà su un tema centrale quale il contrasto alla criminalità organizzata). Non è inoltre in alcun modo stabilito come avverranno le prove, essendovi solo due cenni in norme diverse ( artt.26 comma 1 e 27 comma 2 bozza D. Leg. Scuola...), né chi valuterà ed in che modo. Anche in questo caso non vi è un corpo docente stabile e la rara presenza che si avrà del Comitato di gestione farà sì che la valutazione avverrà in modo frammentato e approssimativo da parte di persone che non avranno neppure mai visto i partecipanti.

Restano i due problemi centrali.

Da un lato l'incostituzionalità del sistema creato in quanto priva il C.S.M. dei poteri di valutazione ad esso riservati dall'art.105 della Costituzione e, togliendo ogni competenza al C.S.M. sulla formazione, toglie anche uno degli strumenti centrali di difesa dell'indipendenza della magistratura.

Dall'altro l'insufficiente copertura finanziaria. Il legislatore delegato ha fatto di tutto per spendere poco disegnando un simulacro di Scuola, tranne la (dannosa) ripartizione in tre sedi, omaggio ad un federalismo deteriore. Nessun organo direttivo a tempo pieno, nessun corpo docente stabile, un numero di addetti amministrativi risibile e sottratti ad altri uffici ( complessivamente cinquanta). Ma la spesa solo per l'ospitalità e il mantenimento di trecento uditori l'anno per sei mesi è inevitabilmente molto elevata e se a questo si aggiungono reperimento, adattamento e manutenzione delle tre sedi, le indennità, il pagamento dei docenti, si verifica come la somma di € 13.893.900 all'anno a partire dal 2006 sia irrisoria. Basta confrontarla con quanto già spende oggi (con permanenze assai minori e senza alcuna sede fissa) il C.S.M. per i corsi di formazione e con il bilancio dell' Ecole francese.

 

 

6. UFFICIO DEL PUBBLICO MINISTERO

 

Il Procuratore della Repubblica diventa titolare esclusivo delle funzioni attribuite all'Ufficio del P.M. e titolare esclusivo dell'azione penale ( artt. 1 comma 1 e 2 comma 1 bozza D. Leg. Ufficio P.M....).

Può dare direttive generali e particolari, può delegare la trattazione di procedimenti o di singoli atti, ha il visto su tutte le misure cautelari personali e reali (escluse le richiesta di convalida), può determinare i criteri da seguire nell'utilizzo della polizia giudiziaria, delle risorse tecnologiche e finanziarie dell'Ufficio.

Il suo potere è totale ed assoluto, con una sostanziale irresponsabilità.

E' prevista la facoltà di delega di funzioni o di occuparsi di specifici settori ad un Procuratore Aggiunto o a uno o più magistrati (art. 1 comma 4 bozza D. Leg. Ufficio del P.M...).

Vi sono solo due temperamenti.

Pur abrogando l'art.7 ter dell'attuale ordinamento Giudiziario che prevede l'obbligo di indicare i criteri di organizzazione dell'Ufficio di Procura e di inviarli per l'approvazione al C.S.M., permane il dovere di determinare i criteri di organizzazione dell'Ufficio, dei criteri di assegnazione, di individuare settori da affidare a gruppi di magistrati, di indicare le tipologie di reati per i quali i meccanismi di assegnazione siano automatici (art1 comma 6 bozza D. Leg. Ufficio del P.M...).

Questi criteri vengono inviati al C.S.M. per l'approvazione.

Inoltre in caso insorgano contrasti o venga ritenuta la violazione delle direttive impartite il Procuratore può revocare la delega solo con decreto motivato ed il magistrato ha la facoltà di presentare osservazioni scritte ed i due atti vengono inseriti nei fascicoli personali di entrambi ( art.2 comma 3 bozza D. Leg. Ufficio del P.M...). Gli atti vengono comunque inviati al Procuratore generale presso la Corte di Cassazione, anche se non viene detto, per l'eventuale esercizio dell'azione disciplinare.

La natura totalmente gerarchica degli uffici di Procura è ulteriormente evidenziata dalla possibilità di nomina con discrezionalità totale di un Procuratore Aggiunto quale Vicario (art.1 comma 3 bozza D. Leg. Ufficio del P.M...) e dalla vigilanza del procuratore generale della Corte di Appello sugli Uffici di primo grado ( artt. 6 bozza D. Leg. Ufficio del P.M..).

Viene anche abrogato, con norma del tutto fuori delega, l’art. 3 del D. Leg. n.271 /89 (Disposizioni di attuazione del C.P.P.) che dispone la tendenziale concentrazione degli atti di un procedimento in capo allo stesso magistrato. La norma era stata pensata dal legislatore del nuovo codice con il dichiarato intento di “non ingenerare equivoci attraverso il riferimento alle incidenze gerarchiche che, proprio per il fatto di essere state espressamente escluse per il dibattimento, potevano a contrario affermarsi esistenti per le altre fasi del processo.” ( Relazione al progetto preliminare del C.P.P.). In tal modo viene cancellata la stabilità del medesimo P.M. in fase di indagini, norma che consentiva di affermare la parziale autonomia del sostituto nella fase delle indagini, ma che rispondeva in primis ad una fondamentale ragione organizzativa e investigativa di concentrazione e di responsabilizzazione in capo ad un unico responsabile.

Anche i rapporti con gli organi di informazione vengono tenuti personalmente ( o da un delegato) dal Procuratore della Repubblica, con divieto espresso per i magistrati di rilasciare dichiarazioni o fornire informazioni. Ogni informazione sull'attività dell'Ufficio andrà fornita impersonalmente e il Procuratore ha l'obbligo di segnalare al Consiglio Giudiziario per la sollecitazione dell'azione disciplinare ogni condotta in contrasto con il divieto fissato.

Tale norma è comunque una violazione in primis della libertà di informazione. Invece di contrastare prassi e protagonismi deteriori è stato semplicemente creato un ufficio veline alle dipendenze del Procuratore della Repubblica.

 

E' facile osservare che il Decreto Legislativo disegna un'altra magistratura inquirente rispetto alla Costituzione, di tipo militarizzato e senza alcuna autonomia o dialettica nei confronti di un Procuratore della Repubblica tanto potente quanto irresponsabile.

Nessuna indipendenza e nessun diritto sono riconosciuti ai magistrati del P.M. in violazione degli artt. 104 comma 1, 107 e ( analogicamente) dell'art. 108 comma 2 Costituzione.

Questo tra l'altro sarà uno degli elementi che rischia di scatenare la fuga dalle Procure.

 

 

7. CONSIGLI GIUDIZIARI E CONSIGLIO DIRETTIVO DELLA CORTE DI CASSAZIONE

 

I Consigli Giudiziari vengono modificati sia come composizione, sia come compiti, sia come durata (quattro anni). Di essi faranno parte come membri di diritto il Presidente della Corte di Appello che lo presiede, il Procuratore Generale presso la Corte di Appello e il Presidente del Consiglio dell’Ordine avente sede nel capoluogo del distretto ( art. 9 comma 1 bozza D. Leg. Consiglio…). Nei distretti in cui prestano servizio fino a trecentocinquanta magistrati ( numero inteso come organico astratto e non come presenze effettive) il Consiglio Giudiziario è composto da altri dieci membri effettivi ( cinque magistrati, un professore universitario in materie giuridiche indicato dai presidi delle facoltà di giurisprudenza della regione, un avvocato con almeno quindici anni di professione nominato dal Consiglio Nazionale Forense su indicazione degli Ordini del distretto, due nominati dal Consiglio regionale tra persone estranee al medesimo Consiglio, un rappresentante eletto dai giudici di pace – art. 9 comma 2 bozza D.Leg. Consiglio…), nei distretti in cui prestano servizio oltre trecentocinquanta magistrati è composto da dodici altri membri effettivi ( sette magistrati, mentre gli altri componenti restano identici – art. 9 comma 3 bozza D.Leg. Consiglio…). Sono previsti anche cinque componenti supplenti ( un magistrato che esercita funzioni giudicanti, uno che esercita funzioni requirenti, un professore universitario, un avvocato e uno nominato dal Consiglio regionale – art. 10 bozza D. Leg. Consiglio…).

E’ prevista l’elezione tra i componenti non togati di un Vice – Presidente, carica comunque meramente onorifica essendovi sempre la presenza del Presidente della Corte o di suo delegato ( art. 11 bozza D. Leg. Consiglio…)

I magistrati vengono eletti con lo stesso sistema oggi previsto per il C.S.M. ( ovvero tre schede ed un voto per un candidato di ciascuna delle tre categorie) e sono un magistrato con funzioni giudicanti con anzianità non inferiore a venti anni, due o tre magistrati che esercitano funzioni giudicanti, due o tre magistrati che esercitano funzioni requirenti a seconda delle dimensioni del distretto ( art. 12 bozza D. Leg. Consiglio….).

E’ previsto un gettone di presenza solo per i componenti non togati.

Le competenze dei Consigli Giudiziari riguardano:

• parere sulle tabelle;

• pareri sull’attività dei magistrati;

• vigilanza sul comportamento dei magistrati con obbligo di rapporto al Ministro della Giustizia e al Procuratore Generale della Cassazione per fatti suscettibili di azione disciplinare;

• vigilanza sull’andamento degli uffici giudiziari del distretto;

• pareri e proposte sull’organizzazione e il funzionamento degli uffici del giudice di pace;

• provvedono direttamente su aspettative, congedi, riconoscimento di infermità derivanti da cause di servizio, equo indennizzo, pensioni privilegiate, concessione di sussidi;

• pareri su collocamenti a riposo dimissioni, decadenze dall’impiego, concessione di titoli onorifici e riammissioni in servizio;

• altri pareri anche su richiesta del C.S.M.;

• proposte al comitato direttivo della Scuola superiore della magistratura in materia di programmazione didattica della Scuola (art. 15 bozza D. Leg. Consiglio...).

Il Consiglio Giudiziario ha tre diverse composizioni: - i componenti delegati dal Consiglio regionale, gli avvocati, i professori universitari partecipano solo alle sedute riguardanti i pareri sulle tabelle, la vigilanza sull’andamento degli uffici giudiziari, oltre che sull’organizzazione e il funzionamento degli uffici del giudice di pace, - il rappresentante dei giudici di pace partecipa oltre a queste anche alle discussioni e deliberazioni su tirocinio, nomina, conferma e decadenza, dispensa e sanzioni disciplinari relative a tale magistratura onoraria, - sulle altre questioni le discussioni e deliberazioni avvengono con la partecipazione solo dei componenti togati (art. 16 bozza D. Leg. Consiglio...). In particolare in tema di pareri sull’attività del magistrato il Consiglio acquisisce le valutazioni del Consiglio dell’Ordine degli avvocati del luogo dove il magistrato opera e del Consiglio dell’Ordine degli avvocati del capoluogo del distretto ( non si capisce a quale scopo se il magistrato ivi non opera).

Complessivamente i Consigli Giudiziari vengono oberati di compiti, da un lato opportunamente decentrando una serie di provvedimenti relativi ad aspetti non centrali, ma non indifferenti dello status del magistrato, e dall’altro prevedendo un’attività consultiva amplissima. Solo in materia di progressione in carriera e di trasferimenti è previsto che il Consiglio Giudiziario emetta pareri sull’attività dei magistrati, la loro preparazione, la loro capacità professionale, la loro diligenza e laboriosità, il loro equilibrio in occasione di tutte le progressioni in carriera, di qualsiasi trasferimento, di ogni partecipazione a concorsi ( restano esenti solo il concorso per il mutamento di funzioni al terzo anno e la conferma delle funzioni al settimo anno). Un onere notevolissimo, ben superiore a quello odierno, senza che da un lato siano forniti ulteriori parametri sulla formazione dei pareri e dall’altro senza che venga prevista alcuna forma di esenzione o esonero dal lavoro giudiziario dei componenti del Consiglio. Né viene prevista alcuna forma di supporto amministrativo, essenziale per un’attività tanto gravosa. I tempi dei pareri saranno poi inevitabilmente lunghi dovendo attendere per la loro emissione anche le valutazioni di uno o due Consigli dell’Ordine degli Avvocati.

Va inoltre rimarcato che le proporzioni tra componenti eletti dai magistrati e “laici” non rispecchiano la proporzione due terzi / un terzo adottata dal C.S.M. e che anzi si crea una situazione di ingiustificata disparità di rapporti tra uffici con maggiori dimensioni che beneficeranno di un rapporto più favorevole ai magistrati eletti - sette contro quattro - rispetto ai distretti in cui prestano servizio meno di trecentocinquanta magistrati ove gli eletti magistrati sono solo cinque contro quattro.

Non si vede inoltre la ragione della presenza di delegati del Consiglio regionale. Diversa e utile poteva essere la presenza di rappresentanti degli enti locali in caso di discussioni relative alla situazione logistica degli uffici, proprio per le specifiche competenze dei Comuni in materia, mentre nessuna competenza è detenuta dalle Regioni sui temi su cui i rappresentanti delle stesse dovrebbero interloquire.

Va poi sottolineato che curiosamente la proporzione adottata nella divisione dei posti in Consiglio Giudiziari tra magistrati giudicanti e requirenti è particolarmente favorevole a questi ultimi: tre contro due o quattro contro tre, quando i giudicanti sono quasi il triplo dei requirenti.

E’ poi del tutto irrazionale l’assenza di un supplente del rappresentante del giudice di pace, assenza che bloccherà di fatto il Consiglio Giudiziario nelle materie in cui tale presenza è prevista, in caso di qualsiasi impedimento.

Resta infine l’interrogativo se il Presidente dell’Ordine degli Avvocati parteciperà a tutte le discussioni e deliberazioni, in qualità di componente di diritto o solo a quelle riservate ai componenti non togati in quanto avvocato. Il testo del decreto è al riguardo reticente.

 

E’ inoltre prevista l’istituzione del Consiglio Direttivo della Corte di Cassazione con composizione, compiti e durata analoghi a quelli dei Consigli Giudiziari.

Ne fanno parte il Primo Presidente della Corte di Cassazione che lo presiede, il Procuratore Generale presso la Corte, il Presidente del Consiglio Nazionale Forense, un magistrato con funzioni direttive giudicanti di legittimità, un magistrato che esercita funzioni direttive requirenti di legittimità, due magistrati che esercitano funzioni giudicanti di legittimità, uno che esercita funzioni requirenti di legittimità, un professore universitario, nominato dal Consiglio universitario nazionale e un avvocato con almeno venti anni di professione.

Sono previsti anche sei membri supplenti : quattro magistrati di legittimità ( uno per ciascuna funzione giudicante e requirente, direttive e non), un professore universitario e un avvocato.

Sistema elettorale, nomina di un Vice Presidente, durata ed indennità sono identiche a quelle dei Consigli Giudiziari, come pure le competenze, ovviamente esclusa la materia relativa ai giudici di pace.

Al di là delle osservazioni già formulate sui Consigli Giudiziari va rimarcata la struttura gerarchica cui si conforma anche il Consiglio Direttivo: oltre ai membri di diritto sono previsti due magistrati con funzioni direttive di legittimità, uno giudicante ed uno requirente, rispettivamente in rappresentanza di cinquantacinque e sei magistrati e solo due ed un magistrato con funzioni di legittimità giudicante e requirente in rappresentanza di trecentoquaranta e sessantacinque magistrati. I numeri dicono tutto. Non è poi previsto che i magistrati di tribunale destinati al massimario possano essere eletti, con un vulnus senza precedenti ad elementari regole di democrazia.

 

 

8. COMMISSIONI DI CONCORSO E PRIMATO DELLA CASSAZIONE

 

Le commissioni di concorso sono così composte :

• per il concorso di accesso alla magistratura tra dodici a sedici magistrati con almeno cinque anni di esercizio delle funzioni di secondo grado, e da quattro a otto professori universitari;

• per il concorso a posti giudicanti di secondo grado e per il concorso per il passaggio da funzioni requirenti a giudicanti da un magistrato con funzioni direttive giudicanti di legittimità o di secondo grado, da un magistrato con funzioni giudicanti di legittimità, da tre magistrati giudicanti che esercitano funzioni di secondo grado da almeno tre anni e da tre professori universitari;

• per il concorso a posti requirenti di secondo grado e per il concorso per il passaggio da funzioni giudicanti a requirenti da un magistrato con funzioni direttive requirenti di legittimità o di secondo grado, da un magistrato con funzioni requirenti di legittimità, da tre magistrati requirenti che esercitano funzioni di secondo grado da almeno tre anni e da tre professori universitari;

• per il concorso a posti giudicanti di legittimità da un magistrato con funzioni direttive giudicanti di legittimità,da tre magistrati giudicanti che esercitano funzioni di legittimità da almeno tre anni e da tre professori universitari;

• per il concorso a posti requirenti di legittimità da un magistrato con funzioni direttive requirenti di legittimità,da tre magistrati requirenti che esercitano funzioni di legittimità da almeno tre anni e da tre professori universitari;

• per il concorso a posti direttivi e semidirettivi giudicanti, da un magistrato con funzioni direttive giudicanti di legittimità,da tre a cinque magistrati giudicanti che esercitano funzioni di legittimità, da due magistrati che esercitano funzioni giudicanti di secondo grado e da tre professori universitari;

• per il concorso a posti direttivi e semidirettivi requirenti (ivi compreso il Procuratore Nazionale Antimafia) , da un magistrato con funzioni direttive requirenti di legittimità,da tre a cinque magistrati requirenti che esercitano funzioni di legittimità, da due magistrati che esercitano funzioni giudicanti di secondo grado e da tre professori universitari.

Le commissioni sono nominate per due anni ( che è anche la durata massima prevedibile di in concorso per titoli ed esami) e sono automaticamente prorogate sino alla fine delle operazioni concorsuali.

Vi è il divieto di conferma, salvo che per chi esercita funzioni direttive requirenti di legittimità . Tale esclusione si giustifica con il bassissimo numero di magistrati che esercitano tali funzioni, complessivamente sei, che dovranno occuparsi in contemporanea di ben tre commissioni di concorso ( oltre che del Consiglio Direttivo della Corte di Cassazione).

Tale impegno, prevalente ed assorbente sull’attività giudiziaria ( e disciplinare che spetta alla Procura Generale), è sintomo dell’enorme spreco di risorse che comportano le Commissioni di concorso. In contemporanea saranno impegnati, nel migliore dei casi, ovvero qualora non vi sia la probabile sovrapposizione di concorsi, tra trentotto e quarantaquattro magistrati.

E’ pur vero che ciò non comporta, salvo che per il concorso di accesso alla magistratura, l’esonero dalle funzioni giudiziarie, ma questo testimonia la scarsa serietà cui vengono condannate Commissioni di concorso che dovrebbero vagliare decine se non centinaia di elaborati e valutare migliaia di titoli nei ritagli di tempo lasciati dal lavoro giudiziario.

Nulla è poi previsto in materia di indennità di presenza in tali Commissioni ( salvo che per quella di accesso alla magistratura), quanto ai professori universitari. Ciò comporterà, come insegna l’odierna sofferenza nel riuscire a reperire professori universitari per il Concorso di accesso alla magistratura, un’estrema difficoltà, se non l’ impossibilità di trovare professori universitari disponibili.

Va infine rimarcato il ruolo dominante dato alla Corte di Cassazione. Sia in tema di Commissioni di concorso, come di Comitato direttivo della Scuola della magistratura il ruolo dei magistrati di legittimità è assolutamente maggioritario. Se ciò sarebbe comprensibile, pur in una logica inaccettabile, come quella dei concorsi, per quanto concerne i posti di legittimità, nessuna ragione ha tale predominanza per i posti direttivi e semidirettivi, stante le diverse attitudini e capacità richieste. La realtà è che, pur abbandonato il progetto di fare della Cassazione il vertice organizzativo della magistratura italiana contenuto nella prima versione della legge delega, l’idea di fondo è quella di una super Cassazione che svolga funzioni di omologazione e di controllo sull’intera magistratura.

Emblematica della perversa logica verticalizzatrice di tale disegno è la circostanza che nelle Commissioni di concorso non è prevista la presenza di nessun magistrato che operi nel primo grado.

 

 

novembre 2005

 

 

a cura di Claudio Castelli