1) AUMENTO DURATA dal 1969 ad oggi: quali cause

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ANM - XXVII Congresso - Venezia, 5-8 febbraio 2004

Intervento di Luigi Marini

 

    Non è
possibile da parte mia condividere l'intervento del Ministro Castelli, n sul
piano del metodo n su quello dei contenuti. 
E questo non soltanto perch egli, dopo avere chiesto risposte sui fatti
e sui dati che ha esposto, si è scusato ed ha lasciato la sala, ma anche perch
ha ignorato le sollecitazioni che su fatti e dati precisi gli sono state rivolte
in occasione dei due plenum straordinari del Consiglio superiore della
magistratura ai quali ha partecipato.

    Sul piano
del merito, poi, non è possibile accettare che ancora una volta il Ministro ci
costringa ad un confronto su dati parziali e incoerenti, che possono
suggestionare ma non ci fanno compiere un passo avanti. Su questo intendo
concentrare la mia attenzione.

    Prima
però voglio aggiungere, incidentalmente, che le parole del Ministro
contribuiscono con tutta evidenza ad un atteggiamento difensivo della
magistratura che appiattisce le nostre differenze e che contrasta con
l'esigenza di non arrestare un percorso di crescita che la magistratura può
fare solo nel rispetto delle diversità culturali. Di queste diversità dobbiamo
restare consapevoli, ed insieme dobbiamo chiedere rispetto per l'associazione
che ci rappresenta e i gruppi organizzati che la animano e che non possono
essere ridotte a mero correntismo oppure ad attività politica mascherata.

    A
proposito delle differenze che segnano la magistratura, vorrei dare una breve
risposta a chi, come ha fatto il prof.Berlinguer nel suo discorso appassionato
e stimolante, ci invita a maggiore autocritica. E' vero che la magistratura ha
saputo, nel suo insieme, procedere troppo lentamente su questo terreno,
assumendo posizioni ora corporative ora difensive che le hanno fatto perdere
occasioni importanti di auto-riforma, e che giustificano oggi una parte degli
interventi di supplenza che la politica sta compiendo. Ma non dobbiamo
dimenticare che una parte della magistratura ha da molti anni posizioni assai
critiche verso quelle resistenze, verso la chiusura e l'arretratezza di troppi
colleghi, verso l'incapacità di affrontare le sollecitazioni dell'efficienza.

    Ma non è
solo questa l'autocritica che la magistratura ha saputo fare; non dobbiamo
dimenticare infatti le mille occasioni in cui alcuni magistrati hanno
criticato, subendo anche sanzioni pesanti, le decisioni accomodanti, le
avocazioni disposte dalle procure generali o gli spostamenti di processi drammatici
verso tribunali e corti pi "tranquilli", oppure quelle prassi di sudditanza ai
poteri forti che oggi tanto piacerebbero ai nostri governanti.

    Di tutto
questo avrei voluto parlare, ma l'intervento del Ministro merita una risposta
non superficiale.

 

1)   Sostiene
il Ministro che le cause civili dal 1969 ad oggi hanno segnato un netto aumento
della durata media. Salvo quanto dirò per gli anni 2000-2003, l'affermazione
risponde a verità, ma non si fa carico di analizzare le cause del fenomeno.

 

Prendiamo
in esame alcuni dati  statistici
essenziali:

"¢Ã‚ Â Â  dal 1950 al 1999 (anno dell'unificazione degli uffici di primo
grado) l'organico dei magistrati e' cresciuto dell'83%, la produzione delle
corti di appello del 140% e i tribunali del 295%;

"¢Ã‚ Â Â  dopo l'unificazione: i tribunali hanno prodotto un numero di
sentenze  pari al 129% rispetto , con
una riduzione dell'arretrato del 20%, mEntre le corti hanno prodotto il 96% in
pi di sentenze e nonostante questo l'arretrato e' cresciuto del 143%.

Questi dati ci dicono che la produttività quasi
triplicata dei giudici non e' bastata ad evitare l'aumento dell'arretrato.
Dobbiamo rilevare, innanzitutto, che e' mancato da parte del legislatore e del
governo ogni controllo della domanda di giustizia, che non è stata scoraggiata
nei suoi aspetti patologici e la cui crescita continua ha messo in difficoltà
gli uffici giudiziari, che hanno visto le risorse crescere sempre in ritardo
rispetto ai nuovi bisogni. 

    Ed
infatti, osservando le sopravvenienze annue presso i tribunali si può
constatare come dalle 120.000 iscrizioni del 1950 si sia passati a valori
sempre crescenti, attestatisi nel 1998 (e quindi dopo la revisione delle
competenze per materia e valore) a 350.000, con un incremento del 183%. Assai
pi significativo appare però quanto avvenuto negli anni dal 1975 al 1990,
quando si è passati con una forte impennata da 190.000 a 450.000 iscrizioni,
con una crescita del 250%. E' in quegli anni che si è sedimentato un arretrato
crescente che ha messo in ginocchio i tribunali italiani senza che venisse
adottato alcun intervento strutturale. Discorso analogo ma ancora pi pesante
può farsi con le cause iscritte in tribunale e pretura ogni anno: dalle
ca.370.000 iscrizioni del 1950 si è passati alle 430.000 del 1970, per salire a
800.000 nel 1980, scendere a 780.000 cinque anni dopo e,quindi, passare in soli
dieci anni a 1.500.000 (anno 1995), e quindi, con l'entrata in vigore del
giudice di pace, scendere a 1.150.000 nel 1998. In via generale un aumento del
228%, ma con un picco impressionante nel periodo 1985-1995 che ha segnato
definitivamente la crisi della giustizia civile.

    Va detto,
poi, che le risorse sono state mal distribuite e impiegate, sia per la carenza
di cultura organizzativa che ha caratterizzato tutta l'amministrazione pubblica
italiana almeno fino alla metà degli anni '90, sia per insipienze e sprechi da
parte di chi aveva compiti politico-gestionali.

    La prova
pi clamorosa dell'incapacità della politica è rappresentato dal mancato
intervento sulla geografia giudiziaria, se si eccettua la modesta riduzione
delle sezioni distaccate nel 1999: restano quasi 500 uffici ordinari e 848
uffici del giudice di pace, che sono impresidiabili e, come ha ricordato la
Corte dei conti, diseconomici e disfunzionali.

    Ebbene, qual
è la risposta di questo Governo alla necessità di ridurre il numero degli
uffici giudiziari ?  Non solo la
revisione delle circoscrizioni è stata stralciata dal disegno di legge
sull'ordinamento giudiziario, ma al Consiglio superiore è giunta dal Ministero
la proposta di istituire un nuovo ufficio del giudice di pace a Missaglie, in
provincia di Lecco !  A questo si
aggiunga la certezza che il Ministero è spesso tentato dall'idea di accogliere
le richieste di creazione di nuove corti di appello.

    Occorre
allora chiedersi come è stato possibile, in questo quadro, che a partire dal
2000 si registri nel civile un'inversione di tendenza nettamente positiva in
termini di produttività e di durata dei processi. La risposta è semplice:
perch i magistrati hanno lavorato di pi e meglio e perch le riforme degli
anni 1995-99 hanno fatto sentire i propri effetti positivi. L'unificazione
degli uffici di primo grado non solo ha evitato il collasso degli uffici di
dimensioni minori, ma ha creato rapidamente condizioni di funzionalità che,
unite alle altre riforme, consentono risultati su cui pochi avrebbero
scommesso.

 

2)  Sostiene
il Ministro che il BILANCIO della GIUSTIZIA è aumentato del 27% in 3 anni.

 

     In altri termini, secondo il Ministro
andrebbe escluso che le risorse siano state ridotte, ed anzi sarebbero
addirittura aumentate rispetto a quanto hanno fatto i governi precedenti. A
questa tesi non posso che rispondere con una domanda: o il dato è scorretto o
le risorse sono state mal impiegate. Proviamo infatti a muovere dalla realtà
che abbiamo sotto gli occhi ogni giorno negli uffici giudiziari.

 

2.1 -  I
DATI SONO PARZIALI E APPARENTI

Guardando a quanto è accaduto nel periodo
2002-2003 possiamo dire che:

"¢Ã‚ Â Â  nessun
incentivo è stato previsto per il personale amministrativo e la
riqualificazione resta priva di fondi e bloccata;

"¢Ã‚ Â Â  nel solo
2003 sono stati praticati tagli di 29 milioni di Euro per le spese vive per
l'informatica, incidendo sugli impegni già assunti e devastando la
programmazione che è per sua natura pluriennale (previsione che mostra di
aggravarsi per l'esercizio 2004);

"¢Ã‚ Â Â  questo
ha comportato anche il rallentamento se non il blocco dello sviluppo del
processo telematico, sul cui valore strategico tutti si dicono d'accordo;

"¢Ã‚ Â Â  i
creditori insoddisfatti hanno iniziato a che pignorare i fondi ovunque fossero
reperibili, bloccando la gestione di capitoli di bilancio fondamentali per la
gestione; insomma, il Ministero si è trovato in stato di pre-decozione;

"¢Ã‚ Â Â  i
mancati pagamenti  ai fornitori hanno
portato in molte sedi al blocco delle trascrizioni del processo penale, con
conseguenze devastanti sui tempi processuali, sulla programmazione del lavoro e
con un dispendio pazzesco di energie;

"¢Ã‚ Â Â  e gli
esempi potrebbero continuare a lungo, sia con riferimento alla manutenzione
degli immobili sia con riferimento al materiale di consumo.

   

    Siamo
in presenza di fatti che contrastano con la prospettazione offerta dal
Ministro. Come si spiega, allora, una simile contraddizione ?   Anche in questo caso la risposta è
semplice: l'aumento di bilancio è destinato in gran parte al dipartimento delle
carceri, e poi alle spese obbligatorie e ai debiti per mancati pagamenti che si
trascinano dagli esercizi precedenti. 
Per gli uffici giudiziari e per le spese di funzionamento non ci sono
stati aumenti, ma solo una netta riduzione di risorse che ha portato alle
conseguenze che sono sotto gli occhi di tutti. E la finanziaria 2004 non
prevede nessun miglioramento.

 

2.2 - 
LE RISORSE SONO MAL IMPIEGATE

 

Purtroppo
le risorse non sono soltanto poche; ciò che è pi grave, soprattutto in una
fase di difficile congiuntura economica, esse sono anche assolutamente mal
impiegate. L'assenza di un progetto organizzativo e di cultura manageriale
aggrava una situazione che risente in modo decisivo di alcune circostanze:

·       
la dispersione delle
risorse fra un numero inutilmente elevato di uffici;

·       
la mancanza di
innovazione tecnologica (banda larga per risparmiare costi telefonici e
ottimizzare le connessioni di rete; notificazioni a mezzo internet; abbandono
dei documenti cartacei e dei necessari archivi");

·       
il permanere di
oneri finanziari assurdi che il Ministero continua a sopportare per le spese
postali e per i compensi alle società telefoniche;

·       
le spese derivanti
da numerose consulenze, scelta politica che la procura generale presso la Corte
dei conti ha seriamente criticato ancora pochi giorni fa;

·       
i costi che gravano
sul bilancio per le rilevanti indennità che il Ministro ha voluto attribuire
per la prima volta a molti dei magistrati che in servizio presso il Ministero;

·       
ed altro ancora.

 

A
proposito dei costi, credo debba ricordarsi al Ministro che le spese
processuali, quelle che ricadono nel Mod.12 o che vengono assorbite da servizi
generali, non possono essere ricondotte a logiche gestionali: se necessaria per
le indagini, una intercettazione telefonica va disposta anche se costa, e la
trascrizione del dibattimento è resa obbligatoria dalla legge. Il fatto che
queste voci di spesa siano in aumento dovrebbe insegnare al Ministro due cose.
La prima:  siamo in presenza di segnali
della crisi in cui si dibatte oggi il processo penale, con il pubblico
ministero costretto spesso a supplire con le intercettazioni alle difficoltà di
utilizzare in giudizio le prove dichiarative raccolte e con dibattimenti sempre
pi lunghi e dispersivi. La seconda: nonostante le difficoltà i magistrati del
settore penale stanno lavorando con grande impegno.

Detto
questo, credo che le parole del Ministro possono costituire un invito ai
magistrati affinch cerchino di razionalizzare il ricorso a quegli strumenti.
Di questo possiamo discutere.

 

3)     MAGISTRATI
E CONCORSI

 

    Il
Ministro ha negato qualsiasi responsabilità in ordine alla carenze di personale
di magistratura, ed ha, anzi, rivendicato a proprio merito l'aumento dei
magistrati togati e di quelli onorari presenti negli uffici.

    La verità
è in questo caso assolutamente lontana da quanto il Ministro ha prospettato.

 

3.1 -  MAGISTRATI
TOGATI

 

    La verità
è che il Ministro ha intenzionalmente vanificato nei fatti l'aumento di
organico voluto con carattere di urgenza dalla legge n.48 del 2001.  Disposto un aumento di 1.000 unità, la legge
disponeva che entro il mese di marzo 2003 per reclutare i 1.000 magistrati
fossero banditi tre concorsi. Siamo a febbraio 2004 ed il Ministro ha bandito
un unico concorso nel 2002 per 350 posti. La scelta è stata fatta
consapevolmente, nella speranza che fosse approvata la legge di modifica
dell'ordinamento giudiziario e si potesse dar corso a concorsi separati per
giudici e pubblici ministeri. Questa attesa ha comportato due anni di ritardo
nel reclutamento dei giudici, che pagheremo a caro prezzo nel prossimo periodo,
con un ritorno a carenze di organico insostenibili. Ma già oggi si sentono i
primi effetti, come ben sanno i cittadini di quei tribunali in cui ogni giudice
del lavoro deve fronteggiare 3-4.000 cause

    E, dunque, l'aumento del numero dei
magistrati togati è dovuto all'entrata in servizio di uditori reclutati tramite
i concorsi banditi dal precedente governo, nonch all'aumento dell'età
pensionabile, portata a 75 anni con legge che è stata fortemente criticata
per la sua irrazionalità.

 

3.2 - I MAGISTRATI  ONORARI

 

    Il
Ministro ha parlato di un aumento di giudici di pace, oggi prossimi alle 8.000
unità. Certamente egli si è sbagliato, posto che l'organico dei giudici di pace
è di 4.700 unità, in gran parte coperte. 
Probabilmente egli intendeva riferirsi ai magistrati onorari nel loro
complesso (giudici onorari; giudici di pace; vice procuratori onorari), per i
quali il reclutamento non è operato dal Ministero, ma dal Consiglio superiore
della magistratura. Non si comprende perciò come egli possa rivendicare a
proprio merito l'aumento del numero dei magistrati.

 

4)    IL
PERSONALE AMMINISTRATIVO

 

    I dati
forniti dal Ministro (che ha parlato di un incremento di circa 1.600 unità).
Posto che è di fatto impossibile accedere ai dati ministeriali, sembra strano,
in assenza di effettuazione di concorsi, che sia stato possibile immettere in
servizio 1.600 nuovi dipendenti; verrebbe da pensare che si tratti di personale
che sostituisce coloro che hanno lasciato l'amministrazione. Tale ultima
ipotesi appare pi coerente con la situazione di fatto che è sotto gli occhi di
tutti gli operatori del settore; sappiamo ad esempio:

"¢Ã‚ Â Â  che il
personale tecnico da tempo sta lasciando l'amministrazione;

"¢Ã‚ Â Â  che nei
distretti del Nord le vacanze di personale superano spesso il 30%, con punte
del 50%, e che a Torino i giudici delle sezioni penali hanno dovuto diminuire
il numero delle udienze settimanali per mancanza di assistenti;

"¢Ã‚ Â Â  che gli
uffici notificazione sono a corto di personale e versano in piena crisi in
molte sedi.

 

    Se
passiamo dai dati statistici ad una riflessione di sistema, dobbiamo registrare
la mancanza di una seria politica del personale, e tale circostanza, pi delle
stesse difficoltà economiche, non lascia spazi di ottimismo per il futuro.

 

5)  Alcune
osservazioni conclusive.

 

    Il quadro che
ho cercato di esporre ha nel suo complesso una pesante ricaduta sulla
funzionalità del sistema. Al di là delle rivendicazioni del Ministro per le
cose fatte, la mancanza di politiche e di risorse ha come prima conseguenza la
sostanziale vanificazione delle politiche consiliari in tema di risistemazione
degli organici, di organizzazione degli uffici e di impegno per un recupero di
efficienza. A tal fine si rivelano particolarmente pesanti sia le situazioni di
grave carenza del personale amministrativo sia il blocco degli investimenti sui
sistemi informativi, che sono divenuti ormai insostituibili.

    Un
discorso a parte meriterebbe il fatto che quei limiti strutturali
contribuiscono a rendere difficile l'attuazione di principi costituzionali,
come quello di obbligatorietà dell'azione penale, che richiederebbe un salto di
qualità proprio sul piano dell'organizzazione del servizio e della cultura
organizzativa-gestionale.

    E' evidente, infine, come in questo
contesto sia agevole per i diversi livelli dirigenziali degli uffici giudiziari
invocare la drammatica situazione delle risorse quale elemento che vanifica
ogni prospettiva di recupero di efficienza.

   

     Ben volentieri ci confronteremmo col
Ministro su questi dati e su questi fatti, se solo ne avessimo la possibilità.