Care colleghe e cari colleghi,
La recente vicenda relativa alle sedi disagiate ripropone in tutta la sua rilevanza e drammaticità il problema della mobilità in magistratura. Il formidabile rischio che oggi corriamo è che salti un sistema dei trasferimenti costruito su scelte volontarie e fondato su automatismi e trasparenza. E' un sistema che può reggere solo se in grado di soddisfare le aspettative di trasferimento dei singoli in tempi ragionevoli e se i casi di precedenza assoluta o di trasferimenti extra ordinem sono limitati e residuali.
Oggi il contesto è critico sia per la situazione vicina al pieno organico della magistratura, sia per l'estensione che hanno avuto, e che ancor pi rischieranno di avere in futuro, i trasferimenti con priorità assoluta ( in molti casi sacrosanti, ma che non alterano il sistema solo se sono in numero limitato).
Va riconosciuto che il CSM negli ultimi tre anni ha avuto un impegno straordinario in materia trasferendo 1174 persone e assegnando 669 uditori, ma ciò non basta ed occorre una politica di lungo respiro ed un quadro della situazione che ci troveremo a fronteggiare nel prossimo periodo.
La questione sedi disagiate, su cui vale la pena di riassumere quanto avvenuto, è solo un pezzo del quadro pi generale che ci troviamo ad affrontare.
1. La modifica della legge sulle sedi disagiate
Come saprete, la tranquillità del mese di agosto è stata scossa dall'inserimento a sorpresa nella legge di conversione del decreto-legge n. 115 del 2005 di un emendamento di iniziativa governativa che ha modificato l'art. 5, comma 2, della legge n. 133 del 1998 - che prevedeva il diritto, per i magistrati assegnati o trasferiti d'ufficio col loro consenso a sedi disagiate, ad essere preferiti, in caso di trasferimento a domanda, a tutti gli altri aspiranti dopo una permanenza nella sede disagiata di oltre cinque anni - escludendo l'esercizio di quel diritto nei confronti di chi sia stato nominato uditore giudiziario prima del 9 maggio 1998.
Le questioni che il Consiglio ha dovuto affrontare e risolvere, dopo la pausa estiva, con riferimento alle sedi disagiate sono state due, ben distinte tra loro: il problema (nuovissimo) della decorrenza della nuova disciplina e quello (da tempo in discussione) dell'estensione del beneficio della prelazione a chi è stato destinato a una sede dichiarata solo successivamente disagiata.
Il primo, estremamente delicato perch va a toccare il "patto" stretto tra lo Stato e i magistrati che hanno scelto la destinazione a una sede disagiata con l'assicurazione di poter "tornare a casa" dopo cinque anni, è stato affrontato e risolto dal CSM con chiarezza e rapidità.
Fin dalla prima riunione della 3.a Commissione la Presidente Civinini ha prospettato un'interpretazione della norma transitoria (art. 14 sexies-decies, comma 2, decreto-legge n 115 del 2005) secondo cui il nuovo incentivo (la prelazione relativa) opera per la scelta dei posti inseriti negli elenchi delle sedi disagiate pubblicati dal CSM dopo l'entrata in vigore della legge.
Su tale soluzione è stata raggiunta, dopo un lungo dibattito, l'unanimità in commissione e quindi, nella seduta del 29 settembre 2005, in plenum con la pubblicazione del bando riservato per i titolari del beneficio della prelazione assoluta.
Le ragioni a sostegno della soluzione adottata sono: la lettera della legge, la coerenza interna dell'enunciato normativo, la considerazione delle finalità perseguite dalla legge n. 133 del 1998 e della sua ratio.
Come si legge nella delibera:
"il legislatore del 1998, di fronte all'endemica scopertura di alcune sedi delicatissime "ed alla discontinuità della presenza dei magistrati", ha cercato di assicurare una presenza continua e prolungata nel tempo dei magistrati destinati a quelle sedi, riconoscendo a chi consenta o si dichiari disponibile alla destinazione ad una delle sedi disagiate inserite nell'apposito elenco pubblicato dal CSM ogni anno una serie di benefici giuridici ed economici in funzione di incentivi; il legislatore del 2005 "ha affievolito la tutela del bene giuridico (copertura delle sedi disagiate) riducendo sensibilmente la portata del maggiore tra gli incentivi previsti (la prelazione in sede di trasferimento decorsi i cinque anni); - ciò non può che valere per chi darà la disponibilità o il consenso ad essere trasferito nelle sedi disagiate di prossima individuazione, posto che per chi ha fatto la scelta negli anni passati siamo di fronte a magistrati destinati a sedi la cui copertura era già stata valutata di massima importanza e indissolubilmente legata alla concessione dei benefici accordati in cambio del consenso alla permanenza"".
2. L'estensione dei benefici ai c.d. equiparati
Quanto al problema dell'estensione soggettiva dei benefici giuridici della legge n. 133 del 1998, lo stesso si è posto sin dall'emanazione della legge. La lettera della stessa è molto chiara nel prevedere l'attribuzione dei benefici solo a chi accetta di essere destinato a una sede inserita nell'elenco delle sedi disagiate restandovi per cinque anni. In sede di prima applicazione nel 1998 e poi con circolare n. 12233 del 1999, il Consiglio, su sollecitazione degli interessati e del Ministero della giustizia, ritenne di poter estendere il beneficio a chi si trovava prima dell'entrata in vigore della legge in una sede inserita negli elenchi delle sedi disagiate per il 1998 e il 1999. Che quella disciplina avesse natura transitoria (e finalità di perequazione) lo dimostrano vari indici, dall'incipit del par. 6 della circolare al tipo di argomenti utilizzati (soprattutto l'assenza di disciplina transitoria per i benefici giuridici a fronte di un'espressa estensione dei benefici economici limitata agli uditori nominati successivamente al 1 gennaio 1996), dal dibattito in plenum (centrato sulla mancata estensione dei benefici di natura consiliare a chi si trovi in sedi successivamente dichiarate a copertura necessaria o urgente) alla risposta a quesito del 18 aprile 2001, in cui quella della delibera è espressamente qualificata "disciplina transitoria". E' vero che la soluzione che estendeva in via generalizzata i benefici giuridici della legge n. 133 del 1998 a chi era stato destinato dopo l'entrata in vigore della legge a sedi inserite solo successivamente negli appositi elenchi estensiva era stata prospettata in tre pareri successivi, in risposta a quesiti di sei colleghi, approvati senza porsi i problemi sottostanti e senza discussione alcuna. Ciò è grave perch ha contribuito a formare aspettative, ma era una soluzione sbagliata con fortissime implicazioni. La notifica di decreti ingiuntivi per la corresponsione dei benefici economici ad alcuni dei colleghi rientranti in tale categoria ha indotto ad un approfondimento della materia che, all'esito di un dibattito interno alla commissione prolungatosi per molti mesi, è sfociato nella formulazione di due contrapposte soluzioni, la proposta Civinini per la non estensione e la proposta Primicerio per l'estensione soggettiva dei benefici. In plenum ha prevalso la seconda (11 voti - Unicost, Movimento, 3 laici della CdL - contro 8 voti - MD, MI, 1 laico della CdL, assenti i laici di sinistra) ed il bando riservato pubblicato il 29 settembre ha ricompreso tra i beneficiari anche i destinati a sedi non disagiate poi divenute disagiate.
Si potrebbe dire che ormai questa vicenda è "storia". Ciò nonostante un approfondimento si impone per i veleni sprigionati dalla artificiosa polemica di chi, sfruttando la rabbia cieca di chi accusava il Consiglio o una parte di esso di patti oscuri col Ministero, sentendosi già in un clima di scontro elettorale e giocando cinicamente a metter gli uni contro gli altri colleghi che vivono sulla loro pelle, e da anni, il problema del mancato ritorno a casa, ha voluto dipingere la contrapposizione delle soluzioni come una lotta tra i "buoni" che tutelano i giudici ragazzini del Sud e i "cattivi" che "con un colpo di mano" cercano di esautorarli dei loro diritti.
Le cose sono molto diverse.
Magistratura democratica ha cercato di farsi carico della complessiva problematica delle sedi disagiate inquadrandola nel pi generale problema della mobilità, che, come tutti sanno, è passata nel giro di alcuni anni da una situazione di croniche scoperture e eccessivo turn-over nelle sedi "sensibili" ad una situazione di pieno organico con conseguenti difficoltà per i trasferimenti orizzontali, la mobilità territoriale e per funzione.
Da un lato abbiamo ritenuto doveroso interpretare la nuova normativa in un senso che non infrangesse il patto stretto tra lo Stato e i giovani magistrati che per anni hanno garantito continuità e stabilità a tante sedi difficilissime del Sud. Dall'altro si è ritenuto impossibile forzare la lettera della legge n. 133 estendendone i benefici a soggetti diversi da quelli ivi previsti. Ciò è stato fatto per ragioni di diritto (ch il CSM non opera liberamente ma nel quadro di ben precise regole normative che ha l'obbligo di rispettare), ampiamente esposte nella proposta Civinini (transitorietà della disciplina della circolare del 1999, natura costitutiva dell'inserimento nell'elenco delle sedi disagiate, tipologia del beneficio, presupposti e modalità di riconoscimento - dichiarazione di disponibilità all'assegnazione pi permanenza, non applicabilità in via analogica delle norme che fanno eccezione al principio della concorsualità ordinaria), ma anche in considerazione del fatto che, nell'attuale situazione dell'organico, l'aumento del numero e della tipologia delle prelazioni porta a un irrigidimento complessivo ed ha per conseguenza che pressochè solo chi è titolare di un diritto di prescelta (perch proveniente da sedi disagiate, perch malauguratamente affetto da handicap o congiunto di portatore di handicap, perch coniuge di un militare vista la recente estensione della legge n. 100 del 1987 effettuata dalla riforma dell'Ordinamento giudiziario) può in tempi ragionevoli approdare alla sede preferita.
Una visione solidaristica della categoria e che tenga conto da un lato dell'interesse generale a una buona amministrazione e dall'altro delle giuste esigenze e aspirazioni dei singoli non può prescindere da questa problematica, non può soddisfare gli interessi degli uni a discapito degli altri favorendo il diffondersi di malumori pronti a sfogarsi su qualche capo espiatorio (in genere gli uditori giudiziari che comunque avranno le sedi residue dai concorsi ordinari).
3. Le prospettive per il futuro
Crediamo che quella adottata sia una soluzione sbagliata perch estende ulteriormente i trasferimenti con precedenza assoluta a scapito dei normali concorsi e delle aspettative di centinaia di colleghi. Non si deve peraltro drammatizzare. Da qui al 2010 avranno diritto al beneficio 148 colleghi assegnati a sedi disagiate e 76 colleghi c.d. equiparati. A questi va aggiunta qualche decina di colleghi che prevedibilmente beneficeranno della legge n. 100 del 1987 (relativa al trasferimento con precedenza assoluta del coniuge di appartenente alla carriera diplomatica, militare, delle forze dell'ordine o dei vigili del fuoco) e della legge n. 104 del 1992 (tutela dei portatori di handicap). Ciò si colloca in un quadro che da qui al 2010 vedrà progressivamente aumentate le scoperture di organico e fortemente aumentata la mobilità e quindi la possibilità di vedere soddisfatte le aspettative dei trasferimenti.
Vari fattori concorrono in tale senso: i 266 pensionamenti previsti (che presumibilmente saranno ben pi numerosi), l'ultima tranche di aumento di organico ancora da realizzarsi, il blocco dei concorsi che farà sì che i prossimi uditori, dopo il concorso attualmente in tirocinio, prenderanno le funzioni nel 2009.
Ciò implica che già nel 2008 ci troveremo con una scopertura d'organico (oggi dell'8 %, grazie alla seconda tranche di aumento di organico appena concretizzata, ma che scenderà a poco pi del 4 % dopo la scelta delle sedi da parte degli uditori) di oltre il 10 %.
Questo comporta anche la necessità di adottare una significativa strategia per le sedi disagiate come momento per contrastare la scopertura degli organici; le forti difficoltà di rientro nelle sedi preferite incontrate dai colleghi destinati a sedi del sud, che quindi hanno goduto di una presenza di magistrati stabilizzata su un numero rilevante di anni, hanno forse creato l'illusione che il problema delle sedi disagiate sia finito. Non è così: l'allungamento dei tempi dei concorsi, il loro distanziarsi nel tempo, l'abbassamento dell'età pensionabile, la nuova disciplina per l'accesso agli uffici direttivi faranno rifiorire in tempi non lunghi rilevanti vuoti d'organico i cui riflessi si sentiranno soprattutto al sud; è dunque imperativo evitare che si ricreino le situazioni, che abbiamo già conosciuto nel passato, di sedi delicate dal punto di vista ambientale e della criminalità assoggettate a vorticosi turn-over e abbandonate al vuoto di organico di lunghe vacanze.
Sotto questo profilo, è necessario da un lato che il Ministero formuli tempestivamente ogni anno la sua proposta per la pubblicazione delle sedi disagiate ai sensi della legge n. 133 del 1998 (in tal senso è stato pi volte sollecitato dalla 3.a Commissione); dall'altro che sia rivista la disciplina consiliare sulle sedi a copertura necessaria e urgente secondo criteri di chiarezza dei presupposti, omogeneità degli incentivi, riconoscimento di benefici realmente appetibili ma che non annullino la concorsualità ordinaria.
Ma ciò significa anche contrastare le preoccupanti prospettive che delinea anche per la mobilità la controriforma dell'ordinamento giudiziario che punta sui trasferimenti con priorità assoluta (per consentire il cambiamento delle funzioni dopo un triennio, per le sedi disagiate, per il trasferimento del coniuge) e deprime la mobilità ordinaria (ridotta ad un singolo bando annuale e per mera anzianità di servizio).
Su tutti questi temi - controriforma ordinamentale, revisione della circolare sui tramutamenti, nuova disciplina secondaria per le sedi disagiate, efficienza del sistema tabellare - Magistratura democratica è fortemente impegnata, dentro il Consiglio e negli uffici giudiziari. In questo momento di mutamenti istituzionali è essenziale che la magistratura sia un corpo efficiente che affronta le trasformazioni con spirito solidaristico, guardando all'interesse generale che è l'interesse di tutti. Frantumarsi in sottocategorie in contrapposizione tra di loro (disagiati doc, disagiati per estensione, chi nelle stesse sedi non può godere neppure dell'estensione, chi è disagiato di fatto, chi comunque non riesce a tornare a casa) non porta ad alcun risultato, ci rende complessivamente deboli e obbiettivamente attaccabili.