Introduzione al convegno "Un diritto civile per l’Europa" di Giacinto Bisogni L’8 febbraio ’07 la Commissione europea ha adottato un libro verde sulla revisione dell’acquis comunitario in materia di protezione dei consumatori. Questo atto rappresenta l’annuncio e la prima verifica pubblica dell’intenzione della Commissione di proporre una riforma complessiva delle direttive che costituiscono il corpus del diritto dei consumatori1. Cosa spinge la Commissione a questa proposta ? Il sovrapporsi nel tempo di varie direttive ha determinato un quadro normativo piuttosto frammentario se non contraddittorio. Di qui l’esigenza di una risistemazione organica che elimini lacune e conflitti di norme. L’estendersi del mercato europeo non ha realizzato ancora un vero superamento delle barriere nazionali soprattutto dal lato della domanda2. I consumatori hanno problemi ad affidarsi nel compiere acquisti al di là delle proprie frontiere. Esistono non solo ostacoli linguistici ma anche giuridici che è difficile superare e che minano la capacità di affidamento dei consumatori. Il sistema dell’armonizzazione per direttive e per soglie minime di protezione derogabili in direzione dell’innalzamento della tutela da parte dei legislatori nazionali è percepito in maniera negativa dalle imprese che sono costrette ad affrontare regolazioni nazionali anche molto differenti e spesso anche contraddittorie fra loro. Di qui la spinta della Commissione a proporre un cambiamento di politica e tecnica legislativa. Si tratta però di una scelta che è maturata da ormai alcuni anni e ripercorrerne brevemente la storia potrà aiutarci a identificare un filo conduttore di questo convegno. Siamo all’inizio del nuovo secolo sta per entrare in circolazione l’euro e si sta sviluppando a ritmi esponenziali l’uso di internet con grandi potenzialità di intensificazione degli scambi transfrontalieri. La prospettiva di un accesso ai mercati europei da parte delle PMI si fa più concreta. In parallelo esiste da molti anni una forte spinta in parte dell’accademia europea verso la idea di un diritto civile europeo uniforme o almeno di un diritto civile europeo governato da principi comuni3. Il Parlamento europeo appare particolarmente sensibile a queste sollecitazioni e in parte le fa proprie con varie raccomandazioni 4 adottate a partire dalla fine degli anni 80. Del resto il diritto civile comunitario non è solo quello dei consumatori esso tocca, anche se con vistose zone di vuoto, quasi tutte le aree affidate sinora ai diritti civili nazionali. Tutte queste ragioni spingono un settore della Commissione europea a proporre un obiettivo più ambizioso della semplice revisione dell’acquis consumatori, quello di realizzare un primo tentativo organico di legislazione in direzione orizzontale che abbracci una materia vasta ed estesa. Riecheggia a questo punto il nome suadente o terrorizzante di codice civile europeo5. Ma già dalle prime battute di questo dibattito interno alla Commissione le colonne d’Ercole vengono collocate sul confine del diritto contrattuale quanto meno come tappa iniziale di un progetto che ha di per sé tempi lunghi di maturazione. Vi è del resto anche un precedente nell’iter seguito dalla dottrina la quale si è concentrata proprio sulla materia contrattuale che anche istintivamente dà l’idea di un territorio più suscettibile di attraversamenti culturali esterni. Vi è anche un altro presupposto su cui si basa questa ricerca di una prospettiva di intervento sul diritto civile sostanziale: è il paragrafo 39 delle Conclusioni del vertice di Tampere dell’anno 1999 che affida al Consiglio il compimento di uno studio sugli ostacoli di diritto materiale che ostacolano il buon funzionamento delle procedure civili. Presto questa prospettiva verrà ridimensionata, per la difficoltà di identificare nell’articolo 65 del TCE la base giuridica dell’iniziativa ma essa è indicativa di un tenore di ambizione molto elevato nella originaria impostazione del dibattito. Ciononostante l’orientamento della Commissione si definisce, in un lungo iter di stesura del testo di (quello che doveva essere un libro verde e che sarà poi) una comunicazione6, come un orientamento verso una consultazione del tutto aperta e aderente all’impostazione funzionalistica delle basi giuridiche legittimanti la Commissione a proporre iniziative legislative. Una domanda sottende tutto il percorso consultativo della Commissione: è un intervento di questo tipo funzionale alle vostre esigenze di operatori economici e di consumatori? E’ questa la condizione di equilibrio che consente di ipotizzare anche scenari molto innovativi come la creazione di un sistema di definizioni, principi e modelli di regole, da destinare alle parti, agli interpreti e agli stessi legislatori, ivi compreso quello comunitario. A cosa serve questo quadro comune di riferimento, questo tool box come viene soprannominato dalla stessa Commissione? In primo luogo a rendere d’ora in poi coerente la legislazione comunitaria e quella nazionale che la recepisce. In secondo luogo a guidare la annunciata revisione dell’acquis consumatori tanto che si pensa a una scrittura contemporanea dei testi del CFR e della direttiva quadro che sostituirà le otto direttive fondamentali. I due lavori procedono separati ma in parallelo. Il progetto si è intanto dotato oltre che dei finanziamenti necessari a sostenere le spese di ricerca anche di una complessa struttura organizzativa abbastanza inedita. Due pool di ricercatori. Un network degli stakeholders. Un consesso delle rappresentanze nazionali. I testi scritti dai ricercatori sono sottoposti all’esame degli stakeholders in workshops tematici. Sono previste riunioni dei rappresentanti degli SM che indirizzino l’orientamento complessivo del lavoro e conferenze generali aperte (tendenzialmente una per ogni presidenza dell’Unione). I testi, e i commenti ad essi, vengono immessi in un sistema secretato di archiviazione consultabile dai vari soggetti partecipanti al progetto. I primi workshops presentano gradi di elaborazione dei testi molto disomogenei. Una serie di ipoteche gravano sul loro affinamento. Prima fra tutte quella dell’opzione B2B / B2C. Deve prevedersi una separazione della disciplina afferente ai rapporti fra imprenditori rispetto a quella relativa ai rapporti tra operatori economici e consumatori?. La prima conferenza di Londra programmata per il 7 luglio 2005 e rinviata per gli attentati alla fine di settembre segna una svolta politica del progetto. Essa infatti attribuisce priorità all’obiettivo della revisione dell’acquis consumatori. D’altra parte poiché i due progetti continuano ancora a camminare insieme essa imprime al lavoro sul CFR una connotazione più strettamente legata al contesto e ai temi del diritto dei consumatori (unfair terms, responsabilità del produttore, garanzie). In questo contesto la Conferenza di Vienna del maggio 2006 assume un contenuto preminentemente interlocutorio. Nel primo semestre del 2006 una fitta di serie di workshops vengono programmati e tenuti sui temi trattati dalle direttive in revisione. Poi l’annuncio della sospensione dei workshops. La Conferenza generale non viene tenuta nel secondo semestre dello scorso anno. Viene annunciata la pubblicazione del libro verde per la fine del 2006. La Presidenza tedesca annuncia, a sua volta, una Conferenza generale per l’inizio di marzo 2007 a Stoccarda. Nel programma della Presidenza tedesca, coordinato ai successivi due turni di presidenza, si riaffaccia anche se vagamente la prospettiva del CFR. Il 18 dicembre la Commissione pubblica il monumentale lavoro coordinato dal prof. Hans Schulte Nolke che, con un’analisi comparativa, ricostruisce l’applicazione del diritto comunitario dei consumatori in tutti gli Stati membri dell’Unione7. L’8 febbraio di quest’anno viene infine pubblicato il libro verde che delinea orientamenti e opzioni per la revisione dell’acquis. La consultazione è partita e si chiuderà il 15 maggio 2007. L’impressione è che mentre il progetto della revisione dell’acquis ha superato un primo vaglio politico il progetto CFR è ancora in una situazione di stallo. Si apre la prospettiva di una proposta di direttiva quadro (perché non di un codice europeo del consumo?) che costituirà un primo importante esempio di normativa orizzontale civilistica ma in un contesto comunque settoriale quale rimane il diritto dei consumatori, senza il CFR che seguirà (se seguirà) in un secondo momento. Ma anche le difficoltà che si pongono davanti all’approvazione di una riforma complessiva del diritto comunitario dei consumatori non sono poche. La Commissione nel libro verde non si limita a perseguire una già complessa riduzione a unità di concetti, definizioni e regole, una sorta di armonizzazione del diritto comunitario8 ma persegue anche l’obiettivo del passaggio dalla armonizzazione minima all’armonizzazione piena e sembra disponibile ad accettare modelli alternativi solo se si dimostrano capaci di garantire la praticabilità dei mercati da parte delle imprese europee ma anche la capacità di affidamento dei consumatori9. Sembra apprezzabile sotto quest’ultimo profilo che la Commissione riconosca, nel libro verde, l’inidoneità delle clausole di riconoscimento reciproco e dell’approccio del paese di origine come strumenti che consentano il mantenimento di un contesto di armonizzazione minima. Un altro terreno di difficile approccio è quello del campo di applicazione della normativa orizzontale. La propensione della Commissione è verso una disciplina applicabile sia alle transazioni domestiche che a quelle transfrontaliere. Si ipotizza però anche l’opzione di una disciplina applicabile alle sole transazioni transfrontaliere o alle sole transazioni a distanza. Non toccato se non incidentalmente dal libro verde è il tema del foro competente e della legge applicabile che le proposte di regolamento della Commissione note come Roma I e Roma II 10 affrontano secondo la logica della rilevanza assoluta del luogo di residenza del consumatore. Un altro tema che tocca da vicino l’operazione di revisione dell’acquis è quello della tecnica legislativa ma anche delle fonti del diritto comunitario. Se come dimostrano gli studi sull’implementazione il ruolo dei legislatori nazionali è altrettanto decisivo nella formazione del diritto comunitario di quello delle istituzioni dell’Unione non sarebbe appropriato rompere lo schema delle fasi ascendente e discendente e coinvolgere i Parlamenti nazionali in entrambe le fasi? Infine che rapporto giocherà in un approccio misto la permanenza di settori separati di disciplina tendenzialmente verticale? Contratti bancari, assicurativi, di fornitura dei servizi e dei beni essenziali rientreranno e in che modo nella normazione orizzontale? Come si vede il legislatore comunitario se vuole mettere mano all’acquis del diritto dei consumatori armonizzandolo, completandolo e rendendolo più effettivo si troverà davanti a scelte politiche di grande peso e se ci riuscirà scriverà davvero un pezzo più o meno grande ma sicuramente rilevante di un ipotetico codice civile europeo. Ammettiamo che tutto ciò riesca quale sarebbe allora la sorte del CFR? Due grandi fattori di resistenza a questa operazione sono già in campo. Da un lato il segmento B2B non gradisce evidentemente l’assimilazione definitoria ad altre discipline e non sente neanche il bisogno di una disciplina legislativa europea che lo riguardi specificamente. Un quadro di principi, per altro verso, ben può essere considerato superfluo rispetto ai principi Unidroit, alle convenzioni internazionali, agli stessi PECL e soprattutto rispetto alla capacità autoregolamentativa dei mercati, in primis di quelli finanziari. D’altro lato un approccio di tipo accademico, di tipo culturale si scontra con i limiti di legittimazione che le stesse istituzioni comunitarie, a cominciare dalla Commissione, sono propense ad attribuirsi. Una operazione di questo tipo ha in primo luogo una funzione di comunicazione interculturale e identitaria che non si declina facilmente nella logica funzionalistica della realizzazione del mercato. Forse ha addirittura più chances di accoglienza in questa prospettiva una proposta di codice civile europeo. Resta allora da considerare se non vi sia un altro scenario in cui uno strumento come il CFR possa trovare cittadinanza. Qui si arrivano a incontrare le ragioni che hanno spinto Magistratura Democratica a organizzare questo convegno insieme all’Università Roma 3. L’idea è quella che di un diritto civile europeo vi sia bisogno non solo come strumento di unificazione e di razionalizzazione dei mercati o di protezione di una categoria di attori economici quali sono i consumatori. Il diritto civile come sistema delle relazioni giuridiche fra i privati ha assunto nello scorso secolo un connotato fortemente influenzato dalle costituzioni sicchè può dirsi che esso è diventato sistema delle relazioni giuridiche fra cittadini, fra persone, in funzione del riconoscimento da parte degli ordinamenti costituzionali di diritti appartenenti non solo alla sfera economica ma anche a quella politica, sociale e personale. Fra di essi i diritti fondamentali hanno dimostrato una forte pervasività nel tessuto del diritto civile. Un ruolo fondamentale in questa affermazione dei diritti è stato svolto dalle Corti, sia da quelle supreme e costituzionali, sia da quelle diffuse sul territorio. Se si guarda alla esperienza statunitense ci si rende conto di quanto la unificazione del diritto e la esplicitazione dei valori costituzionali siano debitrici di questi stessi processi e della attività giurisprudenziale e della ricerca giuridica. La ragione di questo sta nella necessità di trovare linguaggi condivisi in uno spazio continentale di fronte alle richieste di tutela dei diritti. In questo senso il CFR è uno strumento essenziale di unificazione politica oltre che giuridica perché rappresenta un mezzo di realizzazione di uno dei caposaldi del diritto di cittadinanza e della stessa ragione istitutiva dell’Unione europea e cioè la creazione di uno spazio di giustizia in Europa. Si può condividere o meno questa analisi ma sicuramente è innegabile che un CFR che possa svolgere la funzione che la sua stessa definizione gli attribuisce si avvicina molto all’esperienza del restatement e si connota necessariamente come un quadro in continuo movimento sotto l’impulso della dialettica processuale. Con questo non si vuole sminuire l’importanza di un CFR che faccia ordine nel diritto comunitario individuando i principi, armonizzando le definizioni, selezionando le regole. Si vuol solo pronosticare che un tale CFR, strettamente legato a un quadro di norme, è destinato a non essere un quadro di comune riferimento per il diritto contrattuale e tanto meno, ovviamente, per il diritto civile europeo, ma piuttosto è destinato a costituire la parte generale della normativa a cui si riferisce. Queste considerazioni, si è già detto, possono essere o meno condivise e considerate più o meno aderenti alle iniziative che la Commissione ha messo in campo. Hanno piuttosto il significato di spiegare l’interesse per questo tema da parte di una associazione di magistrati che si è dalla sua origine costituita sulla volontà di rendere effettivo il dato costituzionale. In questa fase di costituzionalizzazione europea il grande assente è proprio il diritto civile europeo come portatore primario della funzione di tutela dei diritti, e in primo luogo dei diritti fondamentali, dei cittadini europei. Non si tratta di una mancanza che può essere colmata immediatamente. Ciò richiede dei tempi lunghi e un grande confronto fra culture, interessi economici . L’impressione però e che vi siano state da parte della Commissione dell’UE negli ultimi anni delle intuizioni felici sulla direzione da prendere e fra di esse quella di definire un quadro dei principi del diritto contrattuale europeo. Questa opzione apre un cantiere in cui il metodo di lavoro è necessariamente la comparazione e l’evidenziazione della miglior soluzione adottata in concreto11 . Da qui si può arrivare alla stesura di una serie di principi che possano costituire il modo di comunicazione della dottrina e della giurisprudenza europee. Quello che la nostra esperienza insegna è però che una tale operazione non può essere considerata come una operazione tecnico-giuridica scevra di contenuti politici12. Ma proprio nell’assunzione di opzioni politiche si compirebbe un processo di crescita democratica delle istituzioni e del diritto comunitario capace di portare la tutela dei diritti a un livello sovra-nazionale dando contenuto alla cittadinanza e alla democrazia europea. Questo convegno è stato programmato come un’occasione per conoscere le iniziative della Commissione europea e per discuterle con le associazioni dei consumatori e con rappresentanti delle imprese, ma anche con rappresentanti delle professioni giuridiche e delle istituzioni. Siamo riusciti ad avere la presenza di molti soggetti che sono stati parte attiva di queste iniziative. A cominciare da Giuseppe Abbamonte capo della unità della DG Consumatori che ha scritto il testo del libro verde, ai professori Hugh Beale e Hans Schulte Noelke che sono parte fondamentale del progetto di CFR. Il primo ha fatto parte del gruppo di accademici che ha redatto i principi LANDO e rappresenta un punto di osservazione quanto mai qualificato della scena politico - giuridica inglese essendo parte di quella LAW COMMISSION cui le istituzioni politiche affidano lo studio e la progettazione di molte riforme legislative. Il secondo ha diretto, su mandato della Commissione europea, una imponente ricerca comparativa sul modo in cui il diritto comunitario dei consumatori è stato reso applicativo negli Stati dell’Unione. E’ titolare quindi di un tesoro di informazioni e di un’esperienza di approfondimento che lo ha portato a contatto con la materia prima necessaria al progetto di revisione dell’acquis. A queste relazioni che ci introdurranno nella conoscenza del diritto civile europeo in divenire, si affiancheranno una serie di interventi che porteranno il punto di vista di realtà molto diverse fra loro ma tutte strettamente coinvolte nei progetti della Commissione come dimostra in molti casi la loro partecipazione al network degli stakeholders del progetto CFR . Nuria Rodriguez, legal officer del BEUC che riunisce molte associazioni di consumatori dei Paesi dell’Unione ci darà un quadro delle reazioni delle associazioni rappresentate nel BEUC ai progetti della Commissione. Paul Abbiati ci porterà l'esperienza e il modo di vedere di uno studio legale britannico oltre che la sua esperienza di consulente legale e giurista linguista in Italia. Luciana Barreca, giudice civile al Tribunale di Roma e componente del Comitato scientifico del CSM, ha studiato, in qualità di formatrice, la recente codificazione italiana del diritto dei consumatori. Claudio Belli è vicepresidente dell'associazione degli avvocati giusconsumeristi italianied è reduce consentitemi di ricordarlo dalle fatiche del bellissimo convegno che si è svolto ieri a Roma sul tema delle azioni collettive. Un convegno a cui il presente è in un certo senso gemellato anche nella comune memoria del grande amico Carlo Verardi cui il nostro lavoro di giudici civilisti è sempre debitore. Liliana Rossi Carleo ci porterà la sua esperienza di partecipazione al CFR network dal lato degli stati membri dell'Unione che hanno discusso con i loro rappresentanti la nascita e l'avanzamento di questa esperienza. Giovanni Diotallevi, dal suo osservatorio dell'ufficio legislativo del Ministero della giustizia ci aggiornerà sui dossier comunitari alla cui trattazione il Ministero partecipa. In particolare le proposte di regolamento sulla legge applicabile alle obbligazioni contrattuali ed extracontrattuali. Andrea Fusaro partecipa al network degli stakeholders nella duplice qualità di professore universitario a Genova e di notaio. Enrico Granata è presidente del comitato per le questioni concernenti i consumatori della Federazione bancaria europea che è fra gli stakeholders più sensibili e attivi nella discussione delle proposte della Commissione. Alessandro Palmigiano, avvocato, è consulente giuridico di Adiconsum oltre che docente all'Università di Palermo e anche lui partecipa al network CFR. Giustino Trincia, vice presidente di Cittadinanza attiva, partecipa al Consiglio nazionale consumatori presso il Ministero dello sviluppo economico. I lavori del convegno saranno chiusi da un dibattito cui parteciperanno oltre a Giuseppe Abbamonte, Stefano Rodotà e Guido Alpa, Cornelia Kutterer in rappresentanza del BEUC, Vito Monetti per MEDEL, l'associazione dei magistrati europei cui aderiscono per l'Italia Magistratura democratica e Movimenti riuniti, Alfonso Celotto per il Ministero delle Politiche comunitarie e l'avvocato Alexandre de Fontmichel che ringrazio moltissimo per la sua richiesta di partecipare ai lavori del convegno in rappresentanza del Ministero della giustizia francese. A Carlo Castronovo sono affidate le conclusioni di una giornata davvero ricca di contributi. Vorrei ringraziare di cuore Adolfo di Majo e Salvatore Mazzamuto per la intelligente e generosa disponibilità a realizzare questo convegno e a presiederne i lavori. Marzia Albanese con cui abbiamo condiviso, con reciproca simpatia, i compiti dell'organizzazione. Valentina Martini e Anna Mazzotti le qualificatissime interpreti di questa lunga giornata di confronto fra diverse culture giuridiche. Infine un omaggio a Cidippe la giovane ateniese che ispirò Ovidio nelle sue Heroides e il pittore olandese Paulus Bor che, nel seicento, la ritrasse intenta a leggere la mela di Aconzio. La sua contemplazione di un oggetto familiare e insieme inafferrabile ci ricorda la difficoltà di identificare l'oggetto comune del nostro patrimonio culturale europeo, sfuggendo a pericolosi impulsi emotivi ma anche alle regole ferree del formalismo giuridico che alla sua epoca trovavano una ragione nella non separatezza fra sacro e profano ed oggi nella difficoltà di dare energia vitale alle nostre tradizioni nazionali di fronte alla esigenza di un diritto civile per l'Europa. Roma 17 febbraio 2007 1 Direttive n. 85/577 CEE sui contratti conclusi fuori dei locali commerciali, n. 90/314 CEE sui pacchetti vacanze, n. 93/13 sulle clausole abusive, n. 94/47 sulla multiproprietà, n. 97/7 sui contratti a distanza, n. 98/6 sull’indicazione dei prezzi dei prodotti offerti ai consumatori, n. 98/27 sulle ingiunzioni per la protezione degli interessi dei consumatori, n. 99/44 su alcuni aspetti della vendita di beni di consumo e sulle garanzie relative. 2 Cfr indagine Eurobarometro n. 186 del 2006. 3 Per un panorama delle scuole giuridiche che lavorano su differenti progetti finalizzati alla creazione di un diritto civile europeo è interessante confrontare le risposte al Piano d’azione della Commissione europea pubblicate sul sito della Commissione. In particolare il dibattito sul tema European Contract Law tenuto a Treviri il 3.4.2003 è stato pubblicato da Angelica Fuchs nella raccolta intitolata A Common Frame of Reference- How should it be filled ?. 4 Risoluzione A2 157/89 in GU C 158 26.6.1989, 400; Risoluzione A3- 329/94 in GU C 205 del 25.7.1994, 518. 5 Towards a European Civil Code, Ars Aequi Libri e Kluwer Law Int., prima edizione 1994. 6 Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo sul diritto contrattuale europeo dell’11 luglio 2001 COM (2001) 398 def. Pubblicata nella G.U.C.E. C 255/01 7 EC Consumer Law Compendium Comparative Analysis edited by prof. Dr. Hans Schulte Noelke in cooperation with Dr. Christian Twigg- Flesner e Martin Ebers 8 Libro verde revisione dell’acquis relativo ai consumatori COM (2006) 744 def 9 ibidem pag. 11 10 proposte di regolamenti del Parlamento e del Consiglio sulla legge applicabile alle obbligazioni contrattuali del 15.12.2005 (COM 2005 650 def.) e alle obbligazioni extra-contrattuali del 22.7.2003 (COM 2003 427 def). 11 Hugh Beale Un diritto civile per l’Europa, From PECL to CFR 12 Martijn W. Hessellink, The Politics of a European Civil Code, European Law Journal, vol 10, 6, 2004.